Innovación y transformación digital: retos para las administraciones públicas como prestadoras de servicios y como reguladoras

La innovación constante, creciente y acelerada en el sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) así como su alcance, profundidad e impacto en toda la sociedad permite hablar del advenimiento de una cuarta revolución industrial. Y es que la ciudadanía y las empresas han desarrollado hábitos de uso y expectativas que conciernen especialmente a las administraciones en una doble vertiente. En primer lugar como prestadoras de servicios, afrontan el reto de la digitalización de sus estructuras, procesos y personal. Pero, en segundo lugar, como reguladoras, han de ser pioneras en el establecimiento de un marco adecuado para el desarrollo de la transformación digital de la sociedad en su conjunto.

Aunque la transformación digital supone un escenario ineludible en el medio plazo, puede verse eclipsada en el corto por otros aspectos que, de priorizarse en exceso y en detrimento de esta cuestión estratégica, supongan un lastre para el futuro. Por ello debe ponerse el centro de la agenda institucional como una oportunidad para abordar los grandes problemas a los que se enfrenta nuestro país y que pueden mejorarse o solucionarse debido a las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías. Nuevamente, el sector público será clave en el proceso, del que cabe aventurar tres escenarios: una reacción negativa y refractaria producto de la cultura burocrática heredada, una acomodación incremental en que la adaptación óptima se produzca tarde y sólo tras grandes esfuerzos o, por último, que el sector público recobre su identidad de misión para liderar el proceso. En este último caso, los beneficios para la sociedad en general y para la administración en particular serán seguro muy superiores a todos los costes. La información y el conocimiento ya están disponibles, y solo falta ponerse manos a la obra.

Por ello, tras esta introducción, se dividirá el ensayo en dos partes. En la primera se prestará atención al país que se considera un modelo en cuanto a transformación digital: Estonia. Posteriormente, se analizará la situación española: en primer lugar se tratará la digitalización del sector público y, a continuación, su rol como regulador.

Se da paso a la primera parte dedicada al modelo a seguir: Estonia, la sociedad digital más avanzada del mundo. Cabe resaltar en primer lugar que sirve de modelo por la precaria situación de partida en la que emprendió la transformación digital. Formó parte del bloque socialista hasta 1991, año en que logra su independencia y que pronto alcanzó un consenso sobre la necesidad de apartarse de las prácticas y valores del periodo precedente para ser un país viable. En este sentido, la burocracia en su sentido clásico se convirtió pronto en un antimodelo. La rigidez e ineficiencia eran solo dos aspectos de una estructura totalmente capturada por el poder político que se configuraba como un obstáculo a la innovación y al interés general. Por ello, se apostó muy tempranamente por una estructura y cultura organizativas nuevas y totalmente diferentes.

Pero la situación no fue sencilla: Estonia era un país pequeño y escasamente estructurado en los ámbitos clave. Desde el punto de vista demográfico, es el país menos densamente poblado de Europa y con una distribución de su población muy polarizada entre su capital -Tallín- y el mundo rural. Socialmente, es un país muy diverso debido a las migraciones voluntarias y forzosas de población de los países circundantes, razón por la cual cuenta con minorías rusas, bielorusas, ucranianas, etc. Además, en la actualidad, esta diversidad se ve incrementada por las relaciones de proximidad con los países nórdicos. También ha sufrido grandes costes socioeconómicos en su transición de una economía estatal a una economía social y de mercado. Sin embargo, a pesar de las dificultades para lograr financiación, de la obstrucción de una burocracia heredada y de una cultura política poco propicia, Estonia logró liderar su propia transformación y a pesar de su reducido tamaño, ha tratado de contagiar su experiencia al resto de la Unión Europea desde su incorporación en 2004. Así lo ha hecho especialmente en su presidencia rotatoria del Consejo de la UE en 2017 o la gran visibilidad del país gracias a la presidencia de Donald Tusk en el Consejo Europeo.

Pero ¿qué es exactamente lo que ha logrado Estonia en este tiempo y desde circunstancias tan adversas? Nos centraremos en algunos aspectos especialmente relevantes. En primer lugar, desde el punto de vista de la infraestructura goza de una cobertura total de redes de Internet móvil y de banda ancha de alta velocidad de forma que la práctica totalidad de los ciudadanos pueda estudiar, trabajar, comprar o relacionarse con la administración a través de la red. La capacitación digital de la población es una dimensión fundamental para aprovechar estos factores reduciendo drásticamente la brecha digital generacional y territorial, facilitando el teletrabajo y la concialiación, la eficiencia económica general y la satisfacción ciudadana. No es casualidad que se haya reconocido de forma pionera el acceso a Internet como un derecho humano fundamental.

Esto ha permitido un desarrollo sin precedentes de la ciudadanía digital. Cualquier estonio o extranjero que pretenda establecerse en e país, puede firmar y encriptar cualquier documento (con excepción del matrimonio, el divorcio y las operaciones inmobiliarias) en cualquier momento lugar. De esta forma, se reducen las cargas para ciudadano y administraciones al tiempo que se facilita la unidad del mercado, el impulso al mercado digital y la inversión extranjera.

El flujo de datos es tal y de tanta importancia, que las bases de datos (tanto administrativas como ciudadanas y empresariales) se comparten de forma descentralizada (a través del sotfware X-Road, basado en la tecnología blockchain) que permite desarrollar una verdadera inteligencia colectiva, potenciar las decisiones informadas, aprovechar las oportunidades de negocio y mejorar los servicios (tanto públicos como privados). Esto último se logra mediante la interoperabilidad y los datos abiertos que se combinan con un cumplimiento escrupuloso del consentimiento y la confidencialidad.

Además, esta especie de federación de la información evita el robo masivo de datos. La preocupación por las interferencias de Rusia en las vulnerabilidades de un sistema semejante han inducido el liderazgo en ciberseguridad. Estonia ha sido el primer país del mundo en establecer una “embajada de datos” que actúa como una copia de seguridad de toda la información del país en caso de ciberataques. De esta forma, se puede “reiniciar” el país de forma remota. Un logro así sólo ha sido posible gracias a la colaboración de expertos de la administración, la universidad y la empresa, cuya alianza sigue siendo clave en la actualidad. LA excelencia e este sector ha sido visibilizada con la creación en Tallín del Centro de cooperación en Ciberdefensa de la OTAN.

Los beneficios de la digitalización se han extendido a todos los ámbitos de la gobernanza. En materia de transparencia, se cuenta con una legislación muy ambiciosa que reduce las posibilidades de corrupción administrativa y gubernamental. Por otro lado, el uso masivo de internet hace que la trazabilidad en origen de las operaciones financieras evite el fraude fiscal. Por si fuera poco, en materia de participación, cuenta con mecanismos pioneros de consulta ciudadana y periodística de los trabajos de las instituciones públicas (desde anteproyectos de ley a la ejecución de distintos programas administrativos). Por último, este ecosistema digital ha permitido el desarrollo de empresas innovadoras, desde Nokia a la más reciente Skype como símbolo de los éxitos del país en el mundo.

Por todo ello, Estonia es testimonio de que la transformación es posible, independientemente de la situación de partida ya que la digitalización contribuye decisivamente a solucionar de forma sincrónica muchos de los problemas estructurales que arrastra la arquitectura institucional heredada. Por ello, en la segunda parte, nos centraremos en la situación de las administraciones españolas en su doble vertiente: como prestadora de servicios y como reguladoras.

En primer lugar, se hará un diagnóstico muy general de la situación española. Nuestro país también experimentó una transición democrática hace 40 años, tras otros tantos de régimen autoritario. En nuestro caso, no obstante, la digitalización no cobró un carácter existencial para la viabilidad del país y la mejora relativa de nuestra situación de partida supuso sin embargo una postergación indefinida de la cuestión. Sin embargo, incluso en la dimensión constitucional, se apreciaban signos pioneros como pone de manifiesto el articulo 18.4 que prevée la limitación de la informática para mayor garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Incluso en este sentido, la cultura política reservaba a la administración un rol burocrático y de restricción, antes que innovador y de promoción del uso de las nuevas tecnologías. En adelante, las reformas de la administración adolecen de una falta de identidad estratégica. Así lo manifiesta la adaptación incremental a las filosofías administrativas del momento (sea de carácter francés, anglosajón o alemán) y la incapacidad de apostar por un modelo propio e innovador (como hizo Estonia).

Por lo demás, nuestro país también cuenta con una peculiar estructura demográfica. Somos un país con una baja densidad demográfica, y con una gran brecha generacional (debido al envejecimiento) y territorial (debido al fenómeno de la españa vacia). No obstante, somos una población muy diversa debido a las peculiaridades de este esquema general en cada comunidad autónoma, y también debido a la presencia creciente de población inmigrante (tanto iberoamericana, comunitaria como del norte de áfrica). A pesar del impacto de la crisis del petróleo y de sucesivas recesiones -incluída la ocasionada por la crisis de 2008- debido a las disfuncionalidades de su modelo económico, España ha conseguido converger internamente y también con la Unión Europea en la que ejerce un importante liderazgo del que la digitalización no debería estar exento, pues podría permitir solucionar a un tiempo muchos de sus problemas estructurales. Y, aunque la comparación con Estonia tiene límites, podría extenderse la comparación con las comunidades autónomas y el fortalecimiento de los gobiernos locales, esenciales ambos para la ciudadanía.

Para optimizar los esfuerzos, sólo queda colocar la digitalización en el centro de la agenda institucional, consolidar un grupo de expertos de alto nivel (con participación de la administración, la universidad, la empresa y la sociedad civil) y alinear las políticas de todas las administraciones con las recomendaciones de la OCDE, la agenda digital europea y española.

Por ello, en primer lugar, la administración como prestadora de servicios puede tener un rol protagonista en la cohesión territorial, la igualdad de oportunidades y la integración social de la diversidad, entre otros. La transformación de la misma implica prestar atención a tres dimensiones fundamentales. En primer lugar, la estructura de la administración cuya transformación se encauza dentro de los avances logrados por la Comisión de la Reforma de la Administración (CORA 2015) la ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público y, finalmente la Estrategia de digitalización de la AGE y sus Organismos Públicos para el periodo 2015-20. Aunque la adhocracia que postuló Mintzberg quede lejos, supone dar continuidad a los esfuerzos modernizadores para aproximarse a una estructura simplificada, ágil, coordinada y flexible que no olvide la dimensión digital (y, en particular el funcionamiento y las relaciones electrónicas entre administraciones).

En segundo lugar, destaca a importancia del procedimiento a través del cual los ciudadanos y las administraciones se relacionan entre sí. La ley 11/07 de acceso electrónico de los ciudadanos al los servicios públicos supuso un hito en el reconocimiento de ese derecho, pero su voluntariedad limitó su impacto. Más ambiciosa ha sido la ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas que impone la obligación de digitalización del mismo. En todo caso, para salvar la brecha digital, los sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente, podrán ser asistidos en el uso de las TIC o, en todo caso, optar por relacionarse en papel. No obstante, ha podido suponer una carga para la administración y la sociedad civil, al no dotar de medios ni formación suficientes al personal público, ciudadanos y empresas. Las dificultades y brechas de seguridad del DNI-e ha limitado su uso y la obligación digital ha recaído especialmente en los colectivos vulnerables (como pone de manifiesto la obligación digital en la declaración del IRPF) mientras que los expedientes son tramitados ad intra, todavía en muchos casos en papel.

Por último, la digitalización también afecta a la tercera dimensión crucial de las administraciones: el personal a su servicio. Según Carles Ramió, el envejecimiento de la plantilla puede suponer, a la vez, una déficit de adaptación a las nuevas transformaciones y la pérdida del conocimiento tácito acumulado. Por ello, la capacitación digital es clave para ambos retos. Por otro lado, la automatización de las tareas más rutinarias puede suponer una reducción del coste de personal que acentúa su déficit y lograr una máxima eficiencia de los procesos. En este sentido, señala que, paradójicamente, el modelo burocrático weberiano podría beneficiarse en el futuro de la neutralidad e imparcialidad de las máquinas en lugar de en los sesgos e inclinaciones de sus imperfectos servidores humanos.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta ahora, se tratará brevemente el papel de las administraciones como reguladoras. Y es que la digitalización no sólo tiene efectos en la administración, sino que la propia administración puede tener efectos en cómo se lleve a cabo la transformación en la sociedad en su conjunto. En este sentido, destaca la estrategia de la secretaria de estado para el avance digital “Nación Emprendedora” para impulsar los beneficios TIC en la sociedad durante los próximos 10 años.

Descatacaremos sucintamente algunas de sus lineas de acción preferentes. Impulsar la infraestructura TIC en aspectos de futuro clave como el 5G y la banda ancha de alta velocidad para acercar los servicios de la sociedad de la información a todo el territorio. Para imitar los éxitos de emprendeduría de otros países aventajados en digitalización, pretende dotar a las startups de un estatus jurídico diferenciado. Aventura incentivos fiscales sobre el impuesto de sociedades a las grandes empresas, con el fin de atraer inversión extranjera en I+D+I. Por último, apostar por la ciberseguridad ampliando e presupuesto y personal del Instituto de Ciberseguridad Español (INCIBE) y la capacitación digital de la ciudadanía y las Pymes. Con todo ello se impulsa la accesibilidad, el comercio electrónico, las nuevas industrias digitales y la seguridad en Internet, con grandes retornos económicos y sociales.

En conclusión, el sector pública español se enfrenta al reto de la digitalización desde la modernización administrativa como palanca de progreso social. Esta doble dimensión como objeto afectado y como sujeto incentivador implica resaltar el papel central de las instituciones para la defensa del interés general como miembro preferente de una red de gobernanza digital en construcción.

Comunicación pública, transparencia y gobierno abierto. Especial referencia a la integridad en las administraciones públicas

En las últimas décadas se está produciendo una transformación acelerada y profunda en la forma en que se relacionan las instituciones del estado y los ciudadanos. Las tecnologías de la información y la comunicación, que siempre han tenido una importancia fundamental en la teoría de la democracia, intensifican las capacidades del estado y de los ciudadanos para controlarse mutuamente. Frente a la creciente capacidad de los estados para erigirse en panópticos, es precisa una capacidad igual de los ciudadanos para evitar abusos del poder.

Sin embargo, esta metáfora liberal del control mutuo, de la suma cero, requiere un complemento que fortalezca y profundice, como una suma positiva, nuestras democracias del bienestar. Una visión que añada la reciprocidad, la confianza mutua y que contribuya a una visión íntegra del estado. Esta integridad no puede concebirse sólo negativamente: (la ausencia de abuso de poder del gobierno o de corrupción) sino que requiere una dimensión positiva y que se relacione directamente con la calidad de los servicios públicos. De esta forma, el paradigma de una gobernanza comunicativa pone a la administración en el centro de la teoría democrática que, como señaló Habermas, es una teoría especial de la comunicación.

Tras esta introducción se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera parte se tratarán los antecedentes y los conceptos fundamentales en las relaciones entre estado y ciudadanía: desde la soberanía plena y el control de una caja negra a los dilemas del soft power y de una comunicación más abierta. En la segunda parte se tratará la situación actual del paradigma del gobierno abierto tanto en España como en el contexto comparado. En la última parte se avanzarán algunos problemas y líneas de mejora encaminadas a profundizar en un estado abierto e íntegro, dentro de una gobernanza comunicativa generalizada con referencias a las potencialidades de las nuevas tecnologías

Se da paso a la primera parte dedicada a los antecedentes y conceptos fundamentales en las relaciones entre estado y ciudadanía. Respecto de los antecedentes, la ‘democracia de cuadros’ se basa en una comunicación limitada, lo que da lugar a una democracia de baja calidad. La comunicación es crucial pero se limita a ciudadanos concretos , en momentos concretos, a través de instituciones concretas. Sirva de ejemplo el papel esencial de la opinión pública, pero limitada a los ciudadanos electores en campaña electoral; también la importancia del control de los representantes parlamentarios, aunque a menudo limitado una vez superada la investidura, o también el papel de control que realizan los medios de comunicación, aunque a menudo dirigido a audiencias ilustradas minoritarias. Por otro lado, destaca la ausencia de la administración en esta teoría, ya que se concibe como una mera ejecutora de las decisiones del gobierno, y por ser una suerte de ‘caja negra’ cuyo funcionamiento permanece oculto al gran público. Así, sus interacciones se limitan a la figura del ‘administrado’ en momentos clave (como la recaudación de impuestos) y, en el orden cotidiano, ofrece únicamente las garantías del procedimiento a quienes tengan calidad de interesados en el mismo. De esta forma, la comunicación es crucial, pero muy limitada tanto en extensión como intensión.

A continuación, se ha sucedido el paradigma de la democracia de audiencias, en la que la comunicación se ha extendido también a lo largo del tiempo dando lugar a lo que se conoce como ‘campaña permanente’. Sin embargo, la mediatización generalizada puede provocar efectos disfuncionales y politizar incluso el funcionamiento de la administración pública, en perjuicio de la garantía de los intereses ciudadanos. Este paradigma se caracteriza por el protagonismo de los agentes comunicativos por excelencia: el gobierno y los medios. Lo ideal es que ambos actores sea autónomos en el ‘Agenda Builgind’, pero ocasionalmente puede suceder que el gobierno capture a los medios y sean un instrumento adicional de propaganda. Este fenómeno también puede reproducirse si la administración se politiza excesivamente afectando a la autonomía de sus campañas de comunicación y publicidad institucional. El soft power, la capacidad, gubernamental se convertiría así en el centro del sistema sociopolítico y la comunicación política destinada a construir una opinión pública favorable podría conducir a un protagonismo excesivo del gobierno y/o de su presidente en detrimento del derecho a la información veraz de los ciudadanos. Además, la influencia ciudadana y su capacidad para comunicar sus demandas e intereses al estado se verían seriamente comprometidas.

Para evitarlo, se han puesto en marcha distintas iniciativas de gobierno abierto. Este nuevo paradigma, pone el acento en la transparencia del sector público y en unas relaciones comunicativas basadas en la reciprocidad. Por ello pone en el centro a los actores periféricos del sistema: los ciudadanos como protagonistas del proceso democrático y la administración como infraestructura básica para mejorar su calidad.

El gobierno abierto es característico de los estados del bienestar desarrollados y en los que los ciudadanos gozan de derechos económicos y sociales constitucionalmente protegidos y de distintos intereses desarrollados normativamente. En todos ellos, la administración del bienestar juega un papel esencial, no como mera ejecutora de las decisiones del gobierno, sino como un actor autónomo y profesional que aporta sus conocimientos expertos en todo el ciclo de las políticas públicas para beneficio del interés general.

Para una adecuada satisfacción ciudadana y una mejora constante de la calidad de los servicios que presta, la administración pública también se convierte en un actor comunicativo de primer orden, con intereses propios en transparencia, la publicidad activa y la comunicación institucional de sus servicios. Por ello, en sus cada vez más extensas e intensas relaciones con la ciudadanía, la administración se convierte en la sede un poder comunicativo ordinario (no político, no persuasivo, no mediatizado) que requiere unos cauces estrictos y precisos para servir con objetividad y profesionalidad a los intereses ciudadanos a los que se debe.

Teniendo en cuenta lo anterior, se da paso a la segunda parte del ensayo, dedicado a un análisis más detenido del gobierno abierto, de sus principios y sus repercusiones en España. En primer lugar, se concibe como una ‘política palanca’ crucial para promover los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU. En cuanto a su fundamento, podemos referirnos a la carta europea de derechos fundamentales que en su artículo 41 reconoce el de la buena administración, habiendo de leerse en conexión con el resto de la carta. Por otro lado, ya en el ámbito español, son muy numerosos los preceptos que encajan con este paradigma. Así, podemos hacer referencia al articulo 9 que fundamenta la igualdad material y los principios del bien gobierno, los artículos 103 y 105 más relacionados con los principios de organización y funcionamiento administrativo, así como los derechos de los ciudadanos en el procedimiento y de acceso a la información; o artículos más generales como la participación en la vida política y económica, directamente o a través de representantes, en artículos como el 23, el 129 y otros.

Con estos mimbres, los programas de reforma política y administrativa en nuestro país, se han integrado dentro de un marco de buenas prácticas liderado por la OCDE y la alianza del Gobierno abierto, de la que es miembro desde 2011 y en cuyo seno está desarrollando el cuarto plan de gobierno abierto. Algunas de las iniciativas emblemáticas en este sentido son la Comisión de Reforma de las Administraciones de 2015 que anticipó algunos desarrollos normativos entre los que destaca la ley 19/13 de TAIBG, las leyes 39 y 40/15 de PACAP y RJSP o la ley 7/17 de publicidad y comunicación institucional. Ésta última asegura el carácter autónomo, profesional y no político de los mensajes administrativos a la ciudadanía.

Alguno de los hitos en los compromisos adoptados por España en su agenda del buen gobierno son, por ejemplo, el compromiso al más alto nivel por parte del gobierno, con la creación de una Subdirección General en el Ministerio de la Política Territorial y Función Pública dedicada al impulso, la coordinación y evaluación de los planes, la creación de órganos de colaboración entre el Sector Público y la Sociedad Civil así como la Comisión Sectorial que agrupa a todas las administraciones del estado y el esfuerzo en cooperación internacional en la materia.
Además, destacan también algunas iniciativas emblemáticas como la carpeta ciudadana en el Registro General de Acceso Electrónico que facilita las relaciones entre administración y sociedad civil, el sistema archive que garantiza la trazabilidad y autenticidad de los documentos, certificados y notificaciones expedidos electrónicamente (así como el sistema LexNet para la administración judicial) y la mejora en accesibilidad y calidad en el tráfico general de la información (en especial la económico financiera y registral).

Por otro lado, aunque el incremento de las capacidades institucionales del sector público y la devolución del protagonismo a la ciudadanía son elementos necesarios para la profundización de gobernanza comunicativa y de la democracia en general, no son elementos suficientes. Por ello, en la tercera parte del ensayo, se van a analizarlas posibilidades de ampliar el concepto de gobierno abierto al del estado abierto de tal forma que la integridad y las nuevas tecnologías se conviertan en un potenciador del valor del sector público

En efecto, dentro del paradigma del gobierno abierto se ha dado una especial importancia a la infraestructura administrativa, pero se requiere una visión abierta (valga la redundancia) del estado, que involucre a a todos los poderes públicos (también al legislativo y al judicial) y en todos los niveles territoriales. Para ello se requiere un liderazgo político estratégico que haga posible niveles de coordinación y colaboración generalizados, también y muy especialmente con la sociedad civil.

El gobierno es una institución paradójica porque quiere modificar aquello que está obligado a respetar: a la sociedad misma. Por ello, tanto el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional como los informes del Grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa alertan de una gran desafección ciudadana que hacia los representantes políticos, los miembros del gobierno, la alta función pública y el estamento judicial. El mensaje que manda la sociedad civil debe ser respondido por el estado con un marco normativo sólido, sí, pero también con una ética pública que multiplique los efectos beneficiosos de aquel.

Por eso, en España se han emprendido reformas significativas que atacan algunas de las áreas de riesgo. Sin embargo, el GRECO llama la atención sobre la ausencia de una estrategia o plan nacional contra la corrupción y señala las áreas de mejora de regulaciones conexas. Respecto a la ley 19/13, destaca que debe permitirse el acceso a información por parte de solicitantes anónimos, que prime un procedimiento antiformalista y que se limite fuertemente las causas de inadmisibilidad. En relación con la la contratación, destaca el riesgo de la ausencia de publicidad de los contratos menores y las trabas que puede suponer la exigencia de confidencialidad para la obligación de transparencia. Por otro lado, respecto de los altos cargos, recomienda que el régimen sea aplicable también al personal asesor y que se cree una autoridad independiente anticurrupción (que sustituya a la Oficina de Conflictos de Interés) que tuviese autonomía presupuestaria y capacidad sancionadora y que supervisase también la actividad de los lobbies. Por último, denuncia también la proliferación de la figura del aforamiento, que debe restringirse, bien en número, bien a los casos penales relacionados con el ejercicio de funciones públicas, dejando al juez natural el resto de casos.

En definitiva, tanto la OCDE como el Greco llaman la atención sobre la ausencia de un plan o estrategia nacional anticorrupción, que integre iniciativas dispersas (como la proposición de ley contra la corrupción y protección de los denunciantes). Junto con ello, es preciso una labor de comunicación, de formación y concienciación que involucre a todo el personal al servicio del estado, a las empresas y a la sociedad civil en general.

Por último, como conclusión, podemos aventurarnos un paso más allá. Imaginemos u concepto positivo (no sólo negativa o de control) de la integridad, que se relacione con el fortalecimiento de las capacidades institucionales de la mano de las nuevas tecnologías. Internet y las redes sociales son un nuevo foro en el que el sector público puede crear valor añadido mediante un diálogo interactivo con los ciudadanos, en los que se escuche de forma activa y se de respuesta a sus demandas. Junto con ello, las innovaciones disruptivas (como el big data, pero también el blockchain o la inteligencia artificial, ligada a los datos abiertos, interoperables y reutilizables) permitirían una gestión automatizada de la información, que incorporase la transparencia por defecto y desde el diseño, multiplicando las decisiones (públicas o privadas) basadas en la evidencia disponible y facilitando la evaluación de las mismas y el intercambio generalizado de buenas prácticas.

Igualdad y diferencia: las políticas públicas ante el cambio social.

Quedan lejos los días en que la antropología gozaba del estudio de lo salvaje. Hoy, en un mundo dominado por un cambio e intercambio social trepidante, los profesionales del estudio de las diferencias cuentan con imágenes de la alteridad u otredad más sutiles y próximas. Como dijo el eminente antropólogo norteamericano Clifford Geertz: ‘el mundo actual es un collage y se parece más a un bazar kuwaiti que un club de caballeros ingleses.’

La revolución de los transportes, de los medios de comunicación masivos y digitales, las migraciones transnacionales, el comercio mundial, etc… han contribuído a la formación de un crisol diverso al que se suma el reconocimiento acelerado de nuevas diferencias socialmente relevantes: la nacionalidad, el sexo, la raza, la edad, el idioma, la religión, la ideología política, la identidad sexual, la discapacidad, etc. Todas -innumerables- son objeto de la identidad personal, de la adscripción social y puestas a disposición de la sociedad y de sus caprichosas fuerzas.

Pero la idea de persona y de sociedad no pueden presentarse como antagónicas. Antes bien, nuestros ordenamientos jurídicos, al menos desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1945, reconociendo la dignidad de la persona, funda una sociedad en ‘estado de derechos’ en los que los individuos y grupos se implican mutuamente, pero sin llegar a disolverse. Las democracias actuales, y especialmente las del bienestar – erigidas contra la experiencia totalitaria de reducción de la pluralidad a una masa- son el instrumento que aspira a la justicia, entendida como un orden no espontáneo de las fuerzas sociales, sino construído a partir de ellas.

Tras esta introducción se dividirá el ensayo en dos partes. En la primera se tratarán los conceptos fundamentales de igualdad y diferencia, así como su evolución en el tiempo. En la segunda parte, se tratarán los fundamentos de las políticas públicas que tratan de garantizar la igualdad en la diferencia. En ambas partes se prestará, por su carácter radical y de actualidad política, una especial atención a la diferencia sexual y de género como diferencia paradigmática extrapolable a todas las demás.

Se da paso a la primera parte haciendo una breve exposición de los modelos de reconocimiento de la diferencia. El primero sería el modelo hobbesiano del estado de naturaleza y de la libertad individual absoluta, que confía al libre arbitrio y a la fuerza la defensa o represión de las diversas identidades. Este paradigma ‘libertario’ coincide con la ausencia completa derechos y garantías. El resultado derivado de su aplicación concreta a la diferencia sexual a consistido en la superioridad del varón sobre la mujer y su relegación al papel doméstico. En la peor de las situaciones, el trato de superioridad se salda con la muerte, lo cual ha sido extrapolable también a las personas de diferente credo, etnia, etc y a la comisión de diferente tipo de limpieza étnica o genocidio.

En segundo lugar, se encuentra el modelo de la diferenciación jurídica, en la que algunas identidades son asumidas o reconocidas como un status privilegiado, como fuente de derechos y poder; mientras que otras se convierten en situaciones formal y estructuralmente subordinadas. Su ejemplo más remoto sería el sistema de castas, pero algunos otros ejemplos más cercanos son el sufragio censitario que excluía de la participación a los proletarios; o el sufragio universal masculino, que excluía hasta muy recientemente a las mujeres. Incluso en Estados Unidos se mantuvo la esclavitud hasta bien avanzada la mitad del SXX y el régimen del Apartheid sudafricano sobrevivió hasta 1994. Destaca en este sentido la sanción jurídica de estas diferencias.

En tercer lugar estaría el modelo de la homologación jurídica de las diferencias, negando su persistente realidad social en pro de una igualdad abstracta. Bajo estas condiciones, una identidad ‘normativa’ es favorecida en detrimento de todas las identidades diferentes. La consecuencia más palpable han sido las políticas asimilacionistas que no ponen en cuestión la parcialidad del sujeto universalizado – habitualmente el varón blanco, adulto y propietario- que sirve de canon para la igualación de todos los demás. Precisamente porque desconocidas del derecho, las diferencias resultan penalizadas de hecho.

En este sentido cabe recordar, por ejemplo, la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, que se constituye como la norma fundamental de los estados liberales y que ya reconoce nominativamente al hombre (burgués) como sujeto normativo de sus derechos. La igualdad proclamada se convierte en una mistificación. Por eso Joseph de Maistre pudo criticarla al alegar que en el mundo hay franceses, italianos rusos e incluso persas, pero que el Hombre – con mayúscula- no existe, y si existe, no lo conoce. E, igualmente y por el mismo motivo, fue parafraseada por Olympe de Goudes en la la Declaración de los derechos de la mujer y de la ciudadana en 1791. En el particular caso de las mujeres, los específicos fenómenos del techo de cristal o la doble jornada ponen de manifiesto cómo la maternidad (o su mera posibilidad) puede afectar a la igualdad. La promoción social se logra, en estos casos, renunciando a la misma y sólo gracias a la persistencia y la suerte.

Por último, en cuarto lugar, se encuentra la valoración jurídica de las diferencias, siendo el modelo más reciente. Se basa en la igualdad de derechos fundamentales y en unas garantías para asegurar su efectividad. El reconocimiento de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de su personalidad no son abandonados al libre juego social, sino que se hacen objeto de especial protección. Se asume que todos tienen igual derecho a las diferencias que constituyen su identidad como un individuo diverso, pero como una persona igual a todas las demás. Este es precisamente el caso de España tal y como pone de manifiesto los artículos art 9.2, 10 y 14 de la Constitución.

Por ello, en las democracias desarrolladas, la igualdad no es sólo una norma que la da por supuesta a pesar de las dinámicas sociales, sino que la considera ante todo un valor constitucional; no una aserción, sino una prescripción. Parte de la base de que igualdad y la diferencia no son términos antagónicos sino complementarios: la igualdad jurídica y de trato de todas las personas requiere que las diferencias sean tuteladas en garantía de la igualdad.

Esta filosofía se basa en dos pilares: el primero es el conjunto de personas (la extensión) a la que se aplica; el segundo es el conjunto de derechos (la intensión) que se les reconoce. Ha sido especialmente tras la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1945 cuando este paradigma se extiende a toda la humanidad y para un conjunto de derechos civiles, políticos, económicos y sociales. Sólo en los ordenamientos constitucionales pervive la rémora nacional que excluye en diverso grado del disfrute de los derechos fundamentales a los extranjeros y apátridas.

En definitiva, podemos extraer una serie de definiciones básicas a tener en cuenta. La igualdad es una norma que obliga al igual trato, pero también es un valor que debe informar la práctica de todo poder público. La diferencia son rasgos naturales o culturales que distinguen a personas o grupos y que son protegidos por derechos y tutelados por garantías. La desigualdad -económica, social o de cualquier otro tipo- consiste en los distintos derechos patrimoniales y sus respectivas posiciones de poder. Por último, la discriminación es una desigualdad antijurídica (prohibida) concerniente al tratamiento de las diferencias. Es la elaboración de garantías idóneas para removerlas (según el art 9.2 CE) la que es objeto de las políticas públicas de igualdad a las que se dedica la segunda parte del ensayo.

Los sistemas actuales de protección de los derechos parten de la identificación del derecho a la igualdad con el derecho a la identidad del diferente. Esto implica necesariamente asumir que ninguna identidad o pertenencia puede asumir una relevancia jurídica superior y conformarse en status o privilegio. Por último, las políticas de igualdad no pueden partir de la proclamación de la norma-valor de igualdad sino de los hechos; no de la igualdad, sino de sus violaciones, de las discriminaciones sufridas por las diferencias.

Para ello, se han diseñado al menos dos sistemas de protección que Isaiah Berlin distinguió como libertad negativa y libertad positiva. El primero consiste en los derechos de protección contra la lesión que impiden la acción arbitraria de terceros -sean públicos o privados. El segundo sistema consiste en los derechos de expectativa que imponen deberes de actuación a los poderes públicos para satisfacer los intereses legítimos de las personas.

Los sistemas de protección de libertad negativa han sido desarrollados por los sistemas liberales y suelen prestarse menos a la discriminación. Vale citar como ejemplos la libertad de conciencia, de opinión, de reunión de manifestación, de protección frente a detenciones arbitrarias, de tutela judicial efectiva, etc. No obstante, estos sistemas de garantía no implican la exclusión por principio de conductas prohibidas, sino en la posibilidad de reconocerlas y repararlas cuando estas se producen. A pesar de la crítica que han sufrido por considerarse un mecanismos insuficiente e instrumental, lo cierto es que su reconocimiento y ejercicio ha tenido una contribución difícil de exagerar para la promoción de derechos de colectivos excluídos o discriminados.

Sin embargo, es en los sistemas de protección positiva donde se encuentran más dificultades. Podemos citar algunos derechos en los que las expectativas de los sujetos no están satisfechas adecuadamente por la existencia de algún tipo de barrera que impide su plenitud. Algunos ejemplos podrían ser el derecho al trabajo, el sufragio pasivo, el acceso y la carrera en la función pública y, en general todos aquellos derechos con una dimensión distributiva.

Las políticas de ‘acción positiva’ ofrecen, en este sentido, una tentativa de solución si bien que no exenta de polémica. Y es que sugieren finalidades de tutela que sancionarían de hecho la desigualdad en detrimento de cuestiones individuales de ‘mérito’. Pero, por otro lado, si se reconoce la existencia de reglas sociológicas de preferencia por determinados sujetos o grupos hegemónicos, se justificaría la introducción de otra regla (en este caso jurídica) que seleccione positivamente la diferencia discriminada. La práctica legislativa en España ha venido a sancionar disposiciones como la ley orgánica 2/2004 de protección integral contra la violencia de género o la ley orgánica 3/2007 de igualdad efectiva de mujeres y hombres que inciden en aspectos como la modificación de la carga de la prueba en delitos de naturaleza sexual o la implicación de todas las administraciones en la promoción de la igualdad real entre hombres y mujeres.

Sin embargo, que sea la práctica administrativa y judicial la que tutele los derechos en consonancia con la mera voluntad del legislador es contrario al espíritu de que sean las constituciones y sus principios y valores fundamentales las que vinculen y limiten las decisiones de un legislador cambiante según los ciclos políticos. Es precisamente contra los gobiernos totalitarios que reducen la pluralidad a la masa o a la nada contra los que se alzan los derechos fundamentales. Y por eso, se caracterizan precisamente por ser indisponibles y por gozar de mecanismos adicionales de protección frente a todo tipo de arbitrariedades. Esto es especialmente aplicable al caso de España en relación a los principios rectores de la política social y económica.

En este sentido, Will Kymlicha, en su defensa del multiculturalismo (o del pluralismo sociocultural en general), ha defendido la introducción de modificaciones constitucionales y legales para el reconocimiento de derechos específicos como son derechos de autogobierno, derechos de naturaleza diferencial y derechos especiales de representación. Todos ellos combinan una dimensión distributiva con una dimensión de reconocimiento del valor de la diversidad.

Respecto del autogobierno, España es ejemplo de un país materialmente federal en el que las nacionalidades gozan de gran autonomía. No obstante, las tendencias centrifugas pueden conducir al reconocimiento asimétrico que, hasta ahora, ha inducido una respuesta de agravio comparativo y una exigencia de equiparación. De esta forma, el desarrollo del estado autonómico ha sido conflictiva pero fructífera. No obstante su crisis permanente de identidad y estructura conducen en la actualidad a un momento de especial incertidumbre respecto a su futuro.

Los derechos de naturaleza diferencial con resultado de la denuncia del sujeto hegemónico o normativo . Se argumenta que la administración (especialmente la educativa, pero no en exclusiva) es una institución de socialización y relación culturalmente relevante y con capacidad asimiladora y en todo caso, conformadora de la identidad y personalidad. Por tanto, las personas que pierden involuntariamente sus rasgos diferenciales, pierden parte de su individualidad y por tanto, de su derecho a ser diferentes. Para evitarlo se pretende una especial protección a las manifestaciones diferenciales de la lengua y la cultura local y regional. En este sentido, España se dotó con los mecanismos constitucionales (especialmente el articulo 3, 4 y 18 y 27) cuyo desarrollo legislativo y, en su caso, estatutario, dan cuenta de la protección de la diversidad.

Por último, cabe hablar de los derechos especiales de representación. Cabe hacer aquí una doble distinción. En primer lugar, en los estados decentralizados o multinacionales, es común reservar distritos a minorías territorialmente concentradas. En el caso Español, las provincias y comunidades autónomas reflejan adecuadamente esa diversidad y los partidos nacionalistas cuentan con representación tanto en el Congreso como en el Senado, como cámara territorial. No obstante, la objeción de que la mayoría de los representantes todavía obedece mayoritariamente al canon masculino se han introducido cambios para favorecer la presencia equilibrada de mujeres y hombres en todas las listas electorales independientemente de su nivel.

En conclusión, el concepto de igualdad es enriquecido y confirmado por el análisis y el reconocimiento de las diferencias y sus implicaciones para una sociedad democrática y pluralista. Tomársela en serio implica reconocer que la igualdad quizá sea una utopía social que, no obstante, en nada le resta valor normativo. Ese proyecto en absoluto puede terminar en un concepto serialista o supremacista propio de los regímenes de entreguerras. En cambio, el espíritu constitucional actual se hace eco de la frase de Odo Marquard -filósofo alemán victima del totalitarismo- según la cual ser iguales no es otra cosa que poder ser diferentes sin temor.

La modernización de las administraciones públicas en España. Directivos públicos y liderazgo

La administración es una organización fascinante ya que la atraviesan las fuerzas políticas, economicas y sociales pero, a la vez, trata de darles forma en virtud de principios conflictivos ante los que ha inventar constantemnete soluciones innovadoras. Y es que la defensa del interés general es una fórmula abstracta que, en cada momento y lugar, se ha concebido atendiendo a las peculiaridades de la historia y del contexto en que se desarrolla.

Muestra de ello es el nacimiento del estado moderno por concentración del poder, en la que la administración se sedentariza en la capital y en la que la centralización requiere la designación de agentes territoriales para hacer cumplir las decisiones del rey. Con la progresiva liberalización del estado, la administración se independiza (como una suerte de “cuarto poder”) en garantía de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades de los tres poderes. Así, se dio paso a una fase de racionalización creciente cuyo resultado Weber denunció como una “jaula de hierro” muy disfuncional para las mayorías sociales emergentes. Y es que la administración pasaría poco a poco a promover los derechos sociales y económicos de las masas, al tiempo que el poder pasa a ser elegido por un cuerpo electoral en expansión. Sin embargo, el necesario acercamiento de la administración a la política supuso nuevos márgenes para la discrecionalidad o para las capturas mutuas (la administración por parte la política o la política por parte de la administración). Para evitarlo, una nueva fase de racionalización, esta vez económica, introdujo controles de planificación y ejecución presupuestaria, a la vez que dividía el poder administrativo tanto funcional como territorialmente y aproximaba su régimen jurídico a las condiciones de un mercado competitivo.

Esta brevísima conceptualización de la administración como núcleo atravesado por múltiples fuerzas atestigua también que no se reduce a reaccionar ante ellas, sino que aspira incluso a gobernarlas. En el contexto actual, donde todas las relaciones se globalizan, se difunde el poder por nuevos actores, aparecen nuevas lógicas y principios de acción, y la administración se encuentra en una nueva encrucijada. La innovación será necesaria para encontrar soluciones a los problemas actuales y los directivos públicos tendrán, como tuvieron antaño, gran protagonismo. Su labor de liderazgo institucional y su relación con los agentes políticos, económicos y sociales a todas las escalas lo convierten en un engranaje clave del proceso.

Tras esta introducción se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se tratará de forma general las tensiones a las que las administraciones heredadas se ven sometidas en un contexto de gobernanza. Este contexto ofrece retos y oportunidades nuevos que atañen especialmente a los directivos públicos. En segundo lugar, se tratará la situación particular de estos retos en la administración pública española. Para ello se atenderá a la evolución reciente de los mismos con referencias a los principales desarrollos normativos. Por último, en la tercera parte, se presentarán escenarios para la administración pública en general y para la española en particular, ante los que se ofrecerán algunas propuestas de solución para la adaptación de las administraciones y sus directivos a las exigencias del momento actual.

Se da paso a la primera parte en la que se trata el contexto general de gobernanza que tensiona a los directivos públicos. El funcionamiento de la administración, entendida de forma general como poder público, es un buen indicador de la calidad democrática de un país. Pero la administración tiene una naturaleza peculiar ya que actúa como un cuerpo intermedio: aunque obedezca a una dirección política, su misión es velar por el interés general. Hoy, la globalización ha modificado los estados soberanos hasta convertirlos en partes de las redes de gobernanza: ya no patrimonializa todos los poderes dentro de unas fronteras definidas, sino que emergen nuevos actores transnacionalizados que buscan participar en las toma de decisiones que les afectan.

El papel de los directivos públicos es fundamental en esta encrucijada. De ellos depende la relación estructural entre política y administración. Una relación demasiado estrecha con la política puede suponer la captura de los intereses generales por los intereses particulares del partido del gobierno, es decir, pueden reducir el papel de la administración de garante del interés general a promotora de intereses particulares en perjuicio de la mayoría o de minorías especialmente vulnerables. Sin embargo, en contrario, la administración podría concebirse como un estado dentro de otro (debido a su legitimidad meritocrática) y hacer uso de su poder burocrático para bloquear la agenda de un gobierno democráticamente elegido.

A este problema se le añaden dos nuevas formas de posible colaboración/competición. La primera surge de una dimensión endógena a la administración: su autonomía territorial y/o funcional exige pensar formas en las que la coordinación vertical y horizontal sea óptima, con diseños competenciales que la favorezcan y un estudio sobre las ventajas e inconvenientes de la huída del derecho administrativo. Junto con ello, la idoneidad y profesionalización de la dirección de cada nivel o área, los métodos de selección de los mismos, la garantía de ausencia de conflictos de intereses, las garantías complementarias que protejan su ejercicio de las injerencias ilegítimas de poderes políticos, económicos o sociales y su compromiso con la organización son factores claves del futuro. Su capacidad de integrarse en esta red institucional y promover el interés general movilizando adecuadamente los medios a su disposición bajo las instrucciones del gobierno será clave del proceso de transformación que ya sufren las administraciones.

En segundo lugar, en su dimensión externa, la aparición de nuevos actores reclama una apertura de la administración a las demandas de la sociedad civil. Sin embargo, esta apertura la expone al peligro de que sus funciones de garantía del interés general puedan quedar capturadas por agentes representativos de la sociedad, pero sin mandato ni control democrático, de modo que puedan afectar negativamente al conjunto de la sociedad y también a la concepción misma de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por decisiones de las que no son artífices en exclusiva. No obstante, supone la oportunidad de integrar a los representantes sectoriales en las decisiones institucionales que puedan afectar a los colectivos que representan, aumentando la legitimidad, eficacia y eficiencia de las políticas. Y es que la apertura a agentes nuevos supone abrirse mutuamente a nuevos conocimientos, a la colaboración en la implementación y a la evaluación de los resultados.

En este sentido, la administración también se juega su futuro en su capacidad de actuar como un agente catalizador e integrador de distintos intereses ya que, de lo contrario, puede verse desvirtuada su función en perjuicio de la mayoría social o de los colectivos especialmente vulnerables a los que pretende servir. Sin duda, la labor de los directivos públicos y de su liderazgo para modernizar las administraciones y convertirlas en instituciones abiertas, transparentes, participativas, y garantistas del interés general tendrá un impacto directo en la calidad democrática del futuro.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta el momento, se da paso a la segunda parte del ensayo, en la que se analiza la situación de la administración española y su dirección, teniendo en cuenta el contexto histórico y comparado. Desde de 1833 y la labor de Javier de Burgos podemos hablar de una administración moderna en España, centralizada pero presente en todo el territorio. En la historia reciente en el SXX se han dado los pasos más importantes para comprender las tensiones actuales. La administración monocrática y centralista del franquismo ha dado lugar a otra democratizada, descentraliazada y que promueve un estado social basado en la constitución.

Ha aumentado el tamaño de la administración, tanto en personal como en recursos economicos (45%PIB es gasto público, y 3M de empleados públicos, el 15% del total de la masa laboral), aunque esta por debajo de la media OCDE y de la media UE15. Ha transformando su estructura en un proceso que, a pesar de su rapidez, ha posibilitado una descentralización sin precedentes en el mundo, con grandes transferencias de competencias, personal y medios económicos (los servicios del bienestar, muy intensivos en personal, dependientes del personal autonómico, el 50% del total). Por último, se ha incorporado como administración indirecta de la UE (y colabora con muchas otras organizaciones de ambito continental y mundial) además de digitalizarse rápidamente (tal como demuestran los planes conecta, avanza y moderniza, las leyes 39 y 40 de 2015, los reconocimientos de la OCDE, la UE y el actual compromiso con la Agenda Digital Europea).

Las consecuencias de esta transformación acelerada ha sido la consolidación de un modelo de función pública mixto, a medio camino entre el sistema cerrado (de cuerpos) propio del sistema francés y el sistema abierto (de puestos) inglés. La transición a la democracia requirió de la discrecionalidad democrática del gobierno para designar a los directivos de la administración y así transmitir su liderazgo democrático (ya que, de otra forma, la administración heredada podría obstaculizar la acción política). Esto ha supuesto más tarde una complicación que también se da en Francia: una inversión de roles producto de la politización de la administración y de la funcionarización de la política. Pero esta apertura del sistema no sólo se produjo en los puestos directivos, sino tambien (y de forma especial) en los puestos de gestión de los entes locales debido a lógicas propias de su escala. Mientras tanto, el modelo inglés de puestos ha conseguido, en la práctica, una considerable separación de política y administración, en base a la profesionalización de los puestos directivos derivada de la rotación entre la empresa pública y la privada, lo que tampoco está exento de dilemas.

De esta forma la regulación de la función pública española, además de atender a los mandatos constitucionales de los articulos 23.2 y 103, se desarrolló con la aprobación de la ley 7/2017 de estatuto básico del empleado público, y el actual texto refundido por RDL 5/2015. Su carácter básico implica la necesidad de desarrollo por parte de las comunidades autónomas, pero unifica los derechos de los empleados independientemente de su régimen jurídico. Este texto incorporó novedades importantes en materia de dirección pública profesional. Así, en su articulo 13, reconoce esta categoría que, no obstante, no ha gozado del desarrollo esperado. Además, otros aspectos como la regulación de la carrera horizontal y la evaluación del desempeño tampoco han tenido un desarrollo acorde con las expectativas.

Por otro lado, la descentralización territorial supuso la necesidad de coordinación con los agentes territoriales de la AGE (con hitos como la ley 6/97 de organización y funcionamiento de la AGE). Por otro lado la descentralización funcional y la implantación de nuevos modelos de gestión de inspiración británica (con la ley 28/2006 de agencias como paradigma) trataron de corregir el excesivo crecimiento, rigidez y falta de coordinación interadministrativa. Frente a la racionalidad burocrática, se impulsó el liderazgo de los directivos públicos, técnicas de contratación, gestión y colaboración del sector privado. Así se impulsó la orientación al ciudadano basada en la planificación estratégica, la evaluación del desempeño y de resultados. Por último, se abanderó la calidad de los servicios mediante la simplificación administrativa, la reducción de cargas y la evaluación de las políticas.

A pesar de que la ley 28/06 es una norma derogada y con organismos en extinción, supuso un revulsivo cuyo impulso modernizador se extiende a otras iniciativas como la CORA en 2012 que supuso un gran esfuerzo racionalizador que ahorró 4mM€ directamente a los ciudadanos y más de 30mM€ a todas las administraciones. Además, ha impulsado normas todavía vigentes y de gran alcance como la ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (con medidas disciplinarias para los directores que incurran en responsabilidad económica y presupuestaria) o la ley 3/2015 reguladora de la función del alto cargo (con criterios sobre nombramientos, incompatibilidades y cese de los mismos).

Con este diagnostico de situación, se da paso a la tercera parte, en la que se ensayarán algunos escenarios posibles. A pesar de la dificultad política de emprender una reforma administrativa de calado (al ser un tema técnico y muy poco popular) las administraciones públicas habrán de innovar. La historia de sus transformaciones es muestra de ello. Y es que cuenta con activos suficientes: es una organización grande en la que pequeñas innovaciones aplicadas a muchas unidades ofrece grandes retornos. Es una organización estable en la que se acumula experiencia y conocimiento institucional y en el que las inversiones no se enfrentan a tantas incertidumbres. Es muy intensiva en capital humano, es decir, en personas formadas, capaces de aprender, adaptarse e innovar. Y por último, debido a su despliegue territorial cuenta con flujos de conocimiento transfronterizo y capacidad de análisis basada en evidencias en distintos contextos. Los cambios experimentados en las últimas décadas quizá sean incrementales y requieran acelerarse para estar a la altura de los tiempos. Por ello, la figura del directivo público profesional es clave. Sin su liderazgo innovador para hacer converger ad intra los intereses de la administración para servir ad extra a la ciudadanía, es posible que las organizaciones públicas sean objeto de distintas capturas institucionales, en perjuicio del interés general.

Por ello, la dirección pública profesional es una posición de especial relevancia en las redes de gobernanza. Debido a su cercanía al poder político, tiene que contar con las máximas garantías de independencia. En este sentido, el régimen estatutario conseguirá que la inteligencia institucional y la iniciativa le sean auténticas y propias. Su selección atenderá a los principios de mérito, capacidad e idoneidad, pero su nombramiento no será discreccional. Su selección por un organismo independiente aseguraría su profesionalidad y la ausencia de conflictos de intereses y podría también atender al principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en los puestos directivos. En cambio, para garantizar su encaje con sus superiores de naturaleza política, el cese será siempre discreccional. Sus actuaciones estarán sometidas periódicamente a evaluación y su retribución no sería negociable. Con estas condiciones, también sería posible liderar un cambio en la cultura administrativa en la que la participación de lugar a una deliberación entre la agenda política y representantes de los intereses afectados, la coordinación entre la planificación estratégica y la gestión operativa, así como la promoción de la transparencia y la evaluación.

En definitiva, los grandes retos que la globalización comporta para toda la sociedad son de especial trascendencia para las administraciones públicas. Habiendo mostrado gran capacidad de adaptación a lo largo de la historia, una actualidad que se acelera comporta un reto adicional para estructuras con grandes inercias adquiridas, pero con capacidad suficiente para sortear los obstáculos. La activación de estas capacidades institucionales latentes dependen de la adecuada regulación de la dirección pública, como pieza clave de las redes de gobernanza. Las garantías del ejercicio profesional de sus funciones son claves de la identidad futura de la administración, cuyo rol como metagobernador puede estar amenazado a medio y largo plazo por diferentes capturas políticas, económicas, sociales e incluso de la propia administración renuente al cambio. De esta forma, focalizar los esfuerzos de la reforma administrativa en este sentido puede ser la estrategia más eficaz para lograr grandes transformaciones con pequeños cambios.

La mejora de la eficiencia en la administración pública: retos y estrategias

El problema de las administraciones públicas en todo el mundo es su falta de identidad estratégica. Así comienza Carles Ramió su libro Administración 2050 aplicable a las organizaciones públicas en general y, también, a la administración española. Estos ejercicios de prospectiva muy necesarios ya que, a pesar de poder ser criticados por su falta de rigor o concrección jurídica, aportan un gran conocimiento sobre el futuro general del sector público. Y es que, a menudo, lo urgente no deja lugar para lo importante. Por eso, a menudo, cuando se emprenden programas de reforma, unas estructuras con grandes inercias adquiridas se adaptan reactivamente a un contexto dinámico, con riesgo de perder su identidad en el proceso.

Sin embargo, las administración no son sólo variables dependientes del contexto. También pueden actuar modificándolo. Esta interdependencia justifica los análisis sobre el lugar al que quieren dirigen las administraciones públicas dentro de una estrategia de anticipación a largo plazo y repensar esta identidad en crisis. La administración se ha pensado, desde Weber, como un cuerpo intermedio, como un catalizador entre la política, la economía y la ciudadanía para proteger e impulsar el interés general. Así se reconoce de forma genérica en los artículos 9 y 103 de la Constitución española. Aunque también puede actuar como un agente que maximice sus propios intereses, es el único organismo que puede garantizar una esfera pública donde converjan ordenadamente los intereses de los demás. Por eso, su neutralidad es el fundamento de su eficacia en su tarea de actuar como regulador.

Muestra de su éxito en este sentido han sido los importantísimos avances de las administraciones de los países desarrollados: democracia, descentralización, crecimiento y convergencia son solo algunos de ellos. Así se ha demostrado también en el caso español, en el que el estado autonómico, pese a las críticas actuales, se ha mostrado como “la segunda piel” de la democracia y el estado del bienestar de las últimas cuatro décadas. Sin embargo, muchas las administraciones, también las de nuestro país, conservan reminiscencias burocráticas o rasgos gerenciales cuya caducidad será cuestión de poco tiempo. En definitiva, el futuro del sector público estará determinado por el diagnóstico de las tendencias de fondo, por los fines a perseguir, y también por un liderazgo capaz de salvar los múltiples obstáculos del camino.

Tras esta introducción se dividirá el ensayo en dos partes. En la primera se presentarán las tendencias generales que determinará una serie de escenarios posibles para toda administración del futuro. En la segunda, se presentarán algunas claves sobre su futuro. Dando paso a la primera parte, es obligado referirse a la globalización. Su característica fundamental es la interdependencia de todos los actores y un reparto distinto del poder y del riesgo. En efecto, un sistema internacional de estados ha dado lugar a un orden mundial en el que estados, empresas y ciudadanía tienen papeles decisivos en los procesos de toma de decisiones. Como consecuencia, se han formado organizaciones internacionales, empresas trasnacionales y movimientos sociales transfronterizos. Así, se observa una doble tendencia de competición y colaboración que no es otra cosa que la manifestación de su interdependencia. Es precisamente al calor de estas transformaciones donde se juega el papel de la administración como mediadora de cara al interés general. Como si de una reacción química se tratara, de las transformaciones de los reactivos se colige la necesaria transformación del catalizador para que el proceso y el resultado sean óptimos para todos. De lo contrario, si su identidad es cooptada por otro, se perderá neutralidad, la eficiencia del sistema será subóptima, y el interés general se desdibujará. Para que esto no suceda es preciso prestar atención a conceptos clave como la mejora de las regulaciones (en el caso de su relación con la empresa y los consumidores) o el gobierno abierto (en el que los agentes económicos y sociales participan en los procesos de toma de decisiones). El Libro Blanco de la Gobernanza Europea, incorporado a las administraciones españolas, ponen énfasis en los principios de apertura, participación, responsabilidad, coherencia y eficacia como el núcleo del servicio público del siglo XXI.

En segundo lugar, como reacción a estas tendencias, la autonomía local esta cobrando una nueva dimensión que crecerá en el futuro. En la actualidad, según Naciones Unidas, la mitad de la población vive en ciudades y el número de megalópolis aumenta, especialmente en las regiones periféricas del mundo donde se está produciendo una combinación de explosión demográfica e industrialización. Mientras tanto, en las economías terciarizadas, aumenta la atracción de personas, capitales e ideas, formando urbes no sólo más plurales sino también más dinámicas e innovadoras. El área metropolitana de Boston, Sillicon Valley o la conurbanización Beijin-Tiajin son ejemplos en los que ciudadanías multiculturales, empresas innovadoras y universidades prestigiosas y administraciones eficientes dan forma al mundo en su conjunto. En este sentido, cabe reflexionar sobre la Carta Europea de Autonomía Local y sus implicaciones futuras para repensar la interrelación eficaz de distintos niveles administrativos, su reparto competencial, los mecanismos de coordinación y los procesos de comunicación con ciudadanos y empresas.

En tercer lugar, conviene mencionar algunos efectos de estas tendencias en la que flujos de capitales (humano, económico, innovador) atraviesan estos nodos. El resultado más importante es la pérdida de poder de los estados, cuyo papel de regulador se ve tensionado por una dinámica de competición para ofrecer las mejores rentabilidades. Como consecuencia, se multiplican los llamados “fallos del mercado” y la competencia no se produce en igualdad de condiciones. Los debates en torno a la armonización fiscal y la lucha contra el fraude en la Unión Europea son sólo un ejemplo de ello. Sin embargo, uno de los ejemplos más representativos de la incapacidad de regulación financiera ha sido la crisis económica de 2008, con epicentro en Nueva York y con efectos en todo el mundo. Del lado de los resultados destacan el aumento de la desigualdad, la exclusión y la pobreza; las dificultades de los estados del bienestar para proteger a capas crecientes de la población con recursos menguantes y, en general, el auge de percepciones de mala gestión política y económica que alimentan el populismo. Sin duda, el déficit democrático de la Unión Económica y Monetaria, que ha propiciado cambios constitucionales de calado, ha tenido un papel en este malestar especialmente en los países mediterráneos, afectando tanto a las cuentas estatales, disparando el debate de la financiación autonómica y abriendo un debate sobre la estabilidad presupuestaria de los entes locales. Esto concierte a las organizaciones administrativas no sólo en cuanto a los problemas de naturaleza economica a tratar. Tambien, y de forma igualmente importante, en lo tocante al liderazgo político que determinará tanto los objetivos futuros como los medios para conseguirlo. Y es que el debate sobre la eficiencia no puede distinguirse del dilema entre la tecnocracia, la demagogia y la democracia.

En cuarto lugar se encuentra la revolución tecnológica que augura efectos disruptores en todos los ámbitos. Según las estimaciones más pesimistas, la mitad de los puestos de trabajo de los países de la OCDE podría ser automatizado en los próximos años. En este sentido, cabe imaginar un nuevo horizonte de administraciones no sólo electrónicas, sino robotizadas e inteligentes.  España fue pionera con la ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y los esfuerzos llevados a cabo con las leyes 39 y 40 de 2015 sobre el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público pueden ser la primera piedra en un largo camino de modernización. Ello exigirá prestar atención a los desafíos del mundo virtual: no sólo prevenirse frente a los ciberriesgos como ataques a infraestructras críticas o la protección de datos de carácter personal; sino también a la capacidad de implementar nuevos sistemas de información. Con ello se optimizaría la comunicación, planificación, gestión y control, se transformaría radicalmente la política de recursos humanos así como la organización de su entorno laboral.

Por último, en quinto lugar, destaca la probable obsolescencia de las estructuras organizativas heredadas. Mientras la sociedad en su conjunto cambian a velocidades crecientes, las administraciones se muestras a veces como un cuellos de botella a la innovación, siendo una estructura más reactiva que impulsora y reguladora de los procesos de cambio. Esta preocupación sobre el anquilosamiento de cualquier organización (sea el partido, el sindicato, la empresa o la administración pública), ya fue aventurada por Weber y revitalizada por Mintzberg en sus estudios sobre la burocracia (o «jaula de hierro») y la necesidad de una «adchocracia» totalmente nueva. En este sentido, los recursos humanos siguirán siendo claves del éxito o del fracaso. Por eso, a las administraciones del futuro pondrán el acento en la meritocracia en la selección y en la cultura organizativa y la ética pública dentro de la organización, así como del reforzamiento de los controles de actuacion de sus órganos. La ley 19/2013 de transparencia, acceso a la informacion y buen gobierno o la ley 3/2015 del alto cargo son sólo dos ejemplos de las nuevas obligaciones de la administración para consigo misma. De lo contrario, diversos intereses sectoriales pueden cooptar los fines genuínos de la administración -la defensa neutral del interés general- para maximizar sus propios intereses.

Teniendo en cuenta estas tendencias de fondo, es posible aventurar distintos escenarios para las administraciones en función de su capacidad o incapacidad para adaptarse de forma anticipada o reactiva a los cambios, es decir, para sobrevivir con un rol marginar o para ser parte impulsora de una nueva sociedad más eficiente y próspera. En primer lugar, en vista de la experiencia histórica, el escenario más probable es aquel en el que se producen adaptaciones incrementales al tiempo que se reduce su rol de metagobernador. Este escenario es probable que conduzca al segundo, en el que el espacio cedido por el declive es ocupado por un poder privado en auge. Las consecuencias de esta red de gobernanza serían mayor ineficacia a la hora de perseguir el bien común lo que, en este caso, supone mayor incidencia de fallos de mercado. En tercer lugar, consecuencia del anterior, sería un escenario de quiebra, en el que la rapidez de los cambios del contexto impidieran la adaptación de las estructuras administrativas. Esta situación, indeseable, es la menos probable, aunque de producirse tendría efectos desconocidos. Por último, se puede dar el caso de una red de gobernanza en la que las administraciones públicas anticiparan y gobiernen los cambios logrando una situación óptima para todos los agentes implicados. Las probabilidades de que se de este escenario son directamente proporcionales a la capacidad de implementar de forma urgente un ambicioso programa de reformas que cambie de forma profunda su entramado pero que conserve al mismo tiempo su esencia y objetivos como entidad reguladora.

Con ello, se da paso a la segunda parte del ensayo. En primer lugar, debido a las tendencias de glocalización, tal y como afirma Carles Ramió, es probable que la administración se enfrente al reto de coordinar escalas territoriales cada vez más alejadas. La administración de los niveles superiores se enfrentarán al reto de funcionar como reguladores técnicos que, como en las instituciones de gobernanza mundial actual, pongan reglas a los fenómenos y tendencias en curso. Mientras tanto, el protagonismo del nivel local se caracterizará por ser cauce de la legitimidad democrática, por la prestación o regulación de servicios públicos universales, por el fomento directo de la innovación científica y técnica y por dinamizar la economía de forma general.

En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, cabe hacer una especial referencia a la prestación o regulación de los servicios públicos y, más concretamente, de la colaboración pública-privada. Debido a las nuevas tendencias económicas, es posible que la mayoría de los servicios públicos puedan ser prestados de forma privada. Y es que, más allá de la histórica justificacion de los monopolios naturales, la creciente liberalización y apertura a la competencia ha permitido averiguar otra serie de disfuncionalidades del sector público. La dualidad entre el mercado de trabajo público y privado pone de manifiesto que la administración recompensa más que las empresas la prestación de servicios instrumentales y que recompensa menos a los profesionales mejor cualificados y más sensibles a la influencia política o económica. Esto indica que la externalización de funciones administrativas debería afectar a los niveles inferiores, aportan menos valor, son menos proclives a influencias políticas o económicas externas, y en el futuro serán quizá más sensibles a los efectos de la revolución tecnológica en curso. Sin embargo, es más frecuente la externalización de funciones superiores, lo que supone sobrecostes y la pérdida de la genuína inteligencia y servicio neutral de las administraciones. Por último, y como consecuencia de este último fenómeno, se deriva la necesidad de reforzar la eficiencia en la contratación administrativa. La Directiva 2014/24 de la UE es un primer paso en este sentido, que augura profundos y necesarios cambios en los procedimientos de los estados miembros.

Además, el control de estos prestadores de servicios privados exigirá que la administración defienda a los ciudadanos, controlando y evaluando la actuación de los agentes del mercado. La estrategia a seguir podría comprender tres niveles: 1) la optimización de los sistemas de información aprovechando las TIC para monitorizar el entorno en tiempo real en variables significativas e interoperables. 2) La constitución de agencias especializadas de gestión de externalizaciones podrían centralizar algunas de estas actividades para ámbitos sectoriales determinados. Y 3) la colaboración público-privada efectiva, que enfrentará retos problemáticos derivados bien de la privatización de servicios hoy públicos, bien del reconocimiento de nuevos derechos de carácter universal o incluso ambas a la vez.

Respecto de los diseños organizativos, y en consecuencia con el alejamiento de los niveles superiores e inferiores, se podría dar la circunstancia de que convivieran potentes unidades centrales con parques logísticos de servicios públicos. Las primeras estarían situadas en los nodos más importantes de las redes globales, traduciendo la agenda política en políticas públicas. Aunque la revolución industrial pudiera hacer pensar que la administración reducirá su presencia territorial, quizá suceda la contrario. La democracia y la participación serán claves igualmente del proceso de mediación de las administraciones. Así, el municipalismo e inframunicipalismo, considerados ineficientes bajo determinado punto de vista; son diseños muy eficientes en el acercamiento institucional a la ciudadanía. Por otro lado, esta apertura también será mayor en los clústeres donde convivan ciudadanías activas, empresas innovadoras y centros de conocimiento públicos o privados. La creación de un entorno abierto y propicio será la clave de dinamización de la economía que, en los núcleos metropolitanos más importantes, supondrá altos niveles de creaciones de valor y solidaridad interterritorial.

Como resultado de la división del trabajo entre administraciones, el grueso del personal público se concentraría en las unidades centrales, siendo su número inferior al actual, y con una altísima cualificación. Se garantizaría un reclutamiento y actividad acordes a los principios de mérito, neutralidad y responsabilidad, estando sometidos tanto a formación como a evaluaciones constantes. Vinculados a la administración mediante un estatuto, serán determinantes los conceptos de carrera horizontal y evaluación del desempeño. El desarrollo e implementación de estas características, previtas en el Real Decreto Legislativo 3/2015 de texto refundido del Estatuto Básico del Empleaso Público, junto con las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE sobre la interinidad y la contratación laboral al servicio de las administraciones son pasos necesarios en este camino. En definitiva, será necesaria la potenciacion de los directivos públicos. Concebidos como remolcadores que, a pesar de ser barcos pequeños y reducidos en número, cuentan con potencia suficiente como para arrastrar incluso a los más grandes y pesados. Por su parte, el resto de empleados públicos estarían fundamentalmente vinculados a competencias tradicionalmente soberanas como la hacienda, la seguridad o la justicia.

Por último, sería preciso fortalecer los valores públicos y luchar contra todo tipo de injerencia ilegítima por parte de los sectores político, económico o social. Debido a la interrelación creciente de estos intereses, es decir, debido a la apertura y dinamismo general del sistema, es más probable que los fines públicos sean desviados o cooptados por personas u organizaciones privadas. Ya se han mencionado los escenarios y efectos que pueden tener lugar si se desvirtúan las genuínas funciones administrativas así como los escenarios a los que enfrentan las organizaciones públicas en esta encrucijada. Para conservar democracias y mercados eficientes, de alta calidad, no bastará con imitar los modelos administrativos de otros países. Habrá que tener en cuenta la historia del desarrollo institucional de nuestro país y sus peculiaridades actuales; tener en cuenta las nuevas demandas ciudadanas y desafíos generales de hoy, así como las herramientas disponibles; y deberá aplicarse un nuevo cuerpo de valores y principios que informen la practica administrativa sin perjuicio de la originalidad, la experimentación y los aprendizajes que de ello resulten. La globalización y dinamización actuales, así como la preponderancia de las nuevas tecnologías y la transición hacia una sociedad del conocimiento resumen, en definitiva, el tiempo de hoy, al que las administraciones deberán adaptarse.

Los empleados públicos en la administración española. Retos 10 años después de su Estatuto Básico

Durante el Trienio Liberal, las reflexiones de Javier de Burgos estuvieron marcadas por un  contexto de cambio político y económico. Inspirado en la obsesión de Benjamin Constant por limitar y equilibrar el poder, destacó la necesidad de cierto pragmatismo posibilista a la hora de solucionar problemas de los que somos deudores: las relaciones entre el gobierno y la administración, la responsabilidad funcionarial, o las relaciones entre cualificación, carrera, retribución y calidad del servicio. Sólo teniendo en cuenta los límites contextuales que dan forma al país junto con las barreras y oportunidades que ofrecen las organizaciones, puede la administración cumplir fielmente las labores que tiene encomendadas.

Tras esta pequeña introducción, se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se describirá el diseño constitucional de la administración y se describirán los grandes procesos de transformación que han afectado al sector público de la mano de procesos políticos (descentralización e incorporación a la UE) económicos (crisis fiscal del estado) y culturales (nueva gestión pública) en las últimas tres décadas. En la segunda parte se tratarán los principales rasgos del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP: aprobado por la ley 7/2007, cuyo texto refundido ha sido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015). Por último, trataremos de forma comparada el tamaño y la eficiencia de nuestra administración en comparación con los países de la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) dentro de un contexto de crisis iniciada en 2008, que puede servir de ocasión para desarrollar mecanismos latentes en el EBEP.

La Constitución Española de 1978 (CE) determina en su articulo 23.2 que los españoles tienen derecho a acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad, con los requisitos que señalen las leyes. Además, el artículo 103 que sirve con objetividad a los intereses generales actuando según los principios de jerarquía, eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación. Para ello, sus órganos actuarán con pleno sometimiento a la ley y al derecho; y la ley determinará el estatuto de los empleados públicos, el acceso a la función pública según los principios del mérito y la capacidad, así como las garantías de su imparcialidad, el régimen de incompatibilidades que les será aplicable y las peculiaridades de su derecho a la sindicación.

Estos principios han sido desarrollados a lo largo de los últimos 30 años en diversas disposiciones legislativas. Al estado le ha correspondido llevar a cabo, en virtud del articulo 149.1.18 CE, las bases del régimen jurídico de las administraciones, el régimen estatutario de sus funcionarios, sin perjuicio de los desarrollos normativos llevados a cabo por las Comunidades Autónomas. Y es que la descentralización en nuestro país tuvo una doble vertiente, política y administrativa, con diversos efectos. Se ha dado paso a un modelo en el que el 80% de los empleados públicos estaba al servicio de la Administración central del estado, a otro en el que la mitad del personal está vinculado a las autonomías, con un papel central en la prestación de servicios sociales. No debe olvidarse el rol de las administraciones locales que, manteniendo su número de empleados constante, ha supuesto otra transformación de calado: la creciente laboralización de sus empleados, que ha alcanzado hasta el 60% del total a su servicio.

Para Jesús Ángel Fuentetaja, estas dos tendencias han supuesto una divergencia en los regímenes jurídicos de los empleados públicos que incluso se ha manifestado en una “huída del derecho administrativo” no sólo en los entes locales, sino también en la administración institucional, cuyos organismos de régimen jurídico específico (Entidades públicas empresariales, organismos autónomos, fundaciones, entidades de regulación independiente) han innovado en el mismo sentido.

Pero eso no es todo. Según Carles Ramió, la propia reforma organizativa de las administraciones, llevada a cabo en virtud de diversas tendencias de fondo y necesidades coyunturales, han tratado de dejar atrás una administración heredada con características weberianas para adaptarla, no sólo a un estado social y democrático de derecho, sino a su integración en la Unión Europea (UE). Ello ha supuesto dar pasos en la gobernanza, la transparencia, la eficacia, el servicio al ciudadano, la ética del servicio público y también el control presupuestario. El gasto en empleo público en España representa el 12% PIB y la gestión del personal es clave para el control del déficit del estado. De ahí que la planificación y la gestión adecuada de los recursos de personal disponibles permitan un emparejamiento laboral óptimo que redunde en beneficio de todos.

Manuel Arenilla nos recuerda que dentro de los países de la OCDE, la dicotomía tradicional entre los modelos de administración “abierta” o de puestos y “cerrada” o de cuerpos, ya no es funcional para describir las organizaciones públicas contemporáneas. En un contexto en el que el tamaño y la ineficiencia del modelo weberiano se vieron acrecentadas por lo que James O’Connor llamó “crisis fiscal del estado,” se ha producido una convergencia funcional de modelos inspirados en la Nueva Gestión Pública. De esta forma, no sólo sus estructuras, sino también el número y régimen de sus empleados se ha aproximado a los estándares de la empresa privada.

Los cambios que, en líneas generales, se pueden observar en los países de la OCDE han sido la reducción de efectivos, la privatización o externalización de funciones no esenciales, modificaciones en los mecanismos de contratación y remuneración, mayor autonomía de los directivos, una progresiva descentralizacion administrativa y pluralidad de regímenes jurídicos, laboralización y en resumen “huida del derecho administrativo.” Estas tendencias generales han interactuado de forma compleja con la historia, el modelo de estado, la cultura política u otros problemas específicos. Así, el alcance de estas medidas ha estado limitado por factores internos.

Arenilla continúa aludienco a la capacidad de los funcionarios de defender su régimen estatutario e impedir modificación profundas del mismo. La nueva gestión pública se basa en la consideración de que en un mundo globalizado, complejo y de cambio acelerado, el mercado es la mejor institución para asignar recursos (económicos y de personal) de forma eficiente. Así, frente a la rigidez y lentitud del derecho administrativo, proclama la flexibilidad del derecho privado.

Sin embargo, la eficiencia como centro no da cuenta de la necesaria vinculación de la administración con la legitimidad o la calidad democrática. Por ello, el impacto de estas tendencias ha de ser tal forma que en ningún caso afecte al papel que la CE reserva, en su articulo 9, a la administración como promotera activa de la libertad y la igualdad reales y efectivas de los individuos y grupos sociales, capaz de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y garantizando la participación de todos en la vida política, económica, social y cultural del país.

Por ello damos a la segunda parte del ensayo, dedicada al análisis del EBEP como un paso en paralelo en el proceso de reforma administrativa que se ha llevado a cabo en nuestro país en las últimas décadas, y que trata de incorporar la flexibilidad necesaria para acometer con éxito la labor que le encomienda la Constitución. Su espíritu fue modernizar el sistema de cuerpos sobre las siguientes bases: En primer lugar, los preceptos constitucionales que deben informar cualquier regulación, también la de los empleados públicos: el refuerzo de la labor al servicio del ciudadano, la igualdad, el mérito, la capacidad, la eficiencia y la transparencia fueron líneas de fuerza ineludibles. En segundo lugar, dada la fuerte descentralización, el desarrollo de la administración institucional y la laboralización especialmente reseñable en los EELL se optó por un sólo estatuto. De esta forma se trató de establecer un marco único pero abierto y flexible. Bajo la rúbrica del “empleado público” se aproxima a los funcionarios y al personal laboral ya a la vez, no supone una hipoteca para los desarrollos normativos que complementan en el régimen estatutario del personal autonómico.

Comprende, en sus arículos 8 y siguientes, una clasificación y definición de los funcionarios de carrera, los interinos, el personal laboral y el personal eventual. Sin embargo, a pesar de la felxibilidad que ello permite, incurre en rigideces derivadas de los cuerpos y las escalas, y de una definicion de tareas que pueden actuar de barrera para el desempeño de funciones semejantes (especialemte en lo relativo a los cuerpos de las escalas A1 y A2). Además, en el artículo 13 se encuentra la regulacion básica del personal directivo, muy escueta, y cuyo desarrollo puede suponer una palanca de cambio y modernizacion sin precedentes.

A continuación, en los artículos 14 y siguientes, enumera un catálogo de derechos individuales como la inamovilidad de los funcionarios de carrera ,el desempeño de funciones propias de su categoría, la progresión profesional, la formación continua, sus derechos laborales y retributivos, el respeto a la intimidad o la conciliación laboral-familiar y otros derechos de ejercicio colectivo como la libertad sindical, la negociación colectiva o la huelga. Llama la atención que no se haya actualizado e incorporado un nuevo régimen de incompatibilidades, siguiendo vigente la ley 52/1984.

Mención aparte, merecen las herramientas vinculadas a favorecer la carrera horizontal (art 16) y la evaluación del desempeño (art 20), las retribuciones complementarias y vinculadas a la productividad y el rendimiento. Sin embargo, estas medidas, que dependen la una de la otra, han encontrado poco desarrollo y sólo se cuenta en la actualidad con experiencias piloto.

Junto a los derechos, en los artículos 52 y siguientes, se recoge además una serie de deberes, cuya base ética, cristalizada en el código de conducta de los empleados públicos, sienta las bases de una deontología profesional que ha de informar y limitar sus actuaciones, estando vinculado al régimen disciplinario. Entre estos principios destacan: la obediencia al personal y órganos superiores, la buena fe, el respeto y la igualdad de trato al ciudadano o la exclusión de conflictos de intereses.

En lo tocante al acceso, se ha tratado de garantizar, tal y como establecen los artículos 55 y siguientes, los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como la transparencia y la agilidad de los procesos selectivos, y garantizando y promoviendo la igualdad de las mujeres, los discapacitados y la imparcialidad de los tribunales. Por último y como cierre de la ley, se establece en los artículos 99 y 100, a la luz de la profunda descentralización administrativa de nuestro país, el deber de coordinación y planificación, para la que se instaura la conferencia sectorial y la comisión de coordinación del empleo público.

Tras la aprobación de la ley 7/2007, irrumpió con fuerza en el panorama internacional y nacional la crisis económica de 2008 que revitalizó el debate sobre el tamaño y la eficiencia de la administración. A esta nueva fase dedicaremos la tercera parte del ensayo. Los empleados públicos en España representan el 18% de la población activa (2,5M de personas) estando próximo a la media OCDE en relación con la población. Sin embargo, a excepción de la administración general del estado (AGE), la administración de justicia y los organismos de régimen específico, ha experimentado crecimiento, separándose de la tendencia seguida por los países de nuestro entorno y contribuyendo al déficit público de un 10% en 2012, lo que indujo a la inmediata aprobación de la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, desarrollando el articulo 135 de la Constitución.

Por otro lado, según Eurostat, y dentro de un punto de vista meramente cuantitativo, la administración española es productiva, no distanciándose significativamente de las de los países del entorno. Pero también hay que tener en cuenta criterios cualitativos como la igualdad de oportunidades (especialmente para las mujeres y las personas con discapacidad) la neutralidad y profesionalidad o calidad de los servicios, entre otros. En este sentido, los españoles han manifestado en sucesivas encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) que prefieren que los servicios públicos sean prestados por personal funcionario y que se muestran, en general, muy satisfechos con los servicios recibidos.

La reforma continua de las administraciones y, dentro de ella, la gestión estratégica de su personal, forman la clave del éxito presente y futuro del empleo y la función pública. En esta tarea de gestión, independientemente de la incidencia de la nueva gestión pública en los países de nuestro entorno, desde el Francia a Reino Unido, se han incorporado gestores en los vértices de las organizaciones administrativas ya sea reclutándolos de los cuerpos superiores de funcionarios (a través de la Ecole National d’Administration o el Senior Civil Service) o indistintamente de entre éstos y las personas provenientes del sector privado.

En España, la agenda política ha impulsado cambios de forma coherente y constante. Uno de los últimos hitos ha sido, precisamente, la ley 3/2015 reguladora de las funciones del alto cargo, con la que desarrolla lo previsto en el EBEP en linea con los cambios más exitosos de la OCDE. Con esta ley se pretende consolidar una esfera entre la política y la administración, que permita gestionar diversos ámbitos con autonomía y responsabilidad, siendo funcional a los cambios generales de las organizaciones públicas actuales.

La transparencia, eficacia, idoneidad y legalidad son los principios rectores de su actuación. La labor encomendada a la Oficina de Conflictos de intereses vela por estas directrices y, muy especialmente, por el control de las incompatibilidades correspondientes a su ejercicio y la vigilancia de su situación patrimonial antes de su nombramiento y tras su cese que impida la gestión indebida de lo público para fines privados.

Junto con esta ley, quedan por abordar siempre las mejoras constantes referidas a aspectos generales de la organización de los empleados al servicio de las administraciones públicas en un mundo global, cambiante, acelerado, tecnológico y de servicios. La flexibilidad de la nueva gestión pública ha de seguir combinándose de forma virtuosa con las garantías propias del derecho administrativo y siempre bajo una planificación que tenga en cuenta las peculiaridades de la gestión de bienes públicos.

Según Jimenes Asensio, entre estos retos se encuentran potenciar la gestión estratégica de los recursos humanos dentro de un contexto de restricción presupuestaria para adecuar las ofertas de empleo público y la provisión de puestos de trabajo a las necesidades. En lo tocante al acceso a la función pública, se puede caminar, en la medida de lo posible, hacia métodos que primen, no solo los conocimientos formales, sino la igualdad de oportunidades, la atracción del talento y el servicio público, además de potenciar la profesionalización de los tribunales en los procesos selectivos.

Por otro lado, los funcionarios públicos han de hacer suya una nueva cultura administrativa basada en la evaluación del desempeño, de tal forme que se premie al que más y mejor trabaje, y al que muestre interés en formarse de manera constante. Ello conecta con una nueva forma de entender la carrera administrativa, en la que la antigüedad pierda peso en favor de estos nuevos criterios, y en la que la movilidad horizontal se incentive como una opción más. De esta forma, el mérito y la capacidad tendrán una nueva significación que, además de en su vertiente positiva, tendría que traducirse de forma correlativa en el régimen de responsabilidad disciplinaria.

Por último, y partiendo de que, por mandato constitucional, el régimen general del empleo público en nuestro país será el funcionarial, ha de tenerse en cuenta al personal laboral de las administraciones y velar por que se garantizan los derechos establecidos en el EBEP y en el Convenio Único, de tal forma que convivan, tal como está previsto, de forma armónica.

Javier de Burgos esbozó la transformación de la burocracia absolutista en una herramienta ilustrada. En la actualidad, cabe recordar su papel en la transformación de la administración actual. El impulso gubernamental y la receptividad de los empleados públicos será necesaria para caminar hacia la»adhocracia» vislumbrada por Henry Mintzberg; una administración en red y en movimiento, flexible, pero firme en la defensa de la cultura democrática, en la garantía de los derechos del estado social y en compromiso por un crecimiento económico sostenido y sostenible.