La innovación constante, creciente y acelerada en el sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) así como su alcance, profundidad e impacto en toda la sociedad permite hablar del advenimiento de una cuarta revolución industrial. Y es que la ciudadanía y las empresas han desarrollado hábitos de uso y expectativas que conciernen especialmente a las administraciones en una doble vertiente. En primer lugar como prestadoras de servicios, afrontan el reto de la digitalización de sus estructuras, procesos y personal. Pero, en segundo lugar, como reguladoras, han de ser pioneras en el establecimiento de un marco adecuado para el desarrollo de la transformación digital de la sociedad en su conjunto.
Aunque la transformación digital supone un escenario ineludible en el medio plazo, puede verse eclipsada en el corto por otros aspectos que, de priorizarse en exceso y en detrimento de esta cuestión estratégica, supongan un lastre para el futuro. Por ello debe ponerse el centro de la agenda institucional como una oportunidad para abordar los grandes problemas a los que se enfrenta nuestro país y que pueden mejorarse o solucionarse debido a las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías. Nuevamente, el sector público será clave en el proceso, del que cabe aventurar tres escenarios: una reacción negativa y refractaria producto de la cultura burocrática heredada, una acomodación incremental en que la adaptación óptima se produzca tarde y sólo tras grandes esfuerzos o, por último, que el sector público recobre su identidad de misión para liderar el proceso. En este último caso, los beneficios para la sociedad en general y para la administración en particular serán seguro muy superiores a todos los costes. La información y el conocimiento ya están disponibles, y solo falta ponerse manos a la obra.
Por ello, tras esta introducción, se dividirá el ensayo en dos partes. En la primera se prestará atención al país que se considera un modelo en cuanto a transformación digital: Estonia. Posteriormente, se analizará la situación española: en primer lugar se tratará la digitalización del sector público y, a continuación, su rol como regulador.
Se da paso a la primera parte dedicada al modelo a seguir: Estonia, la sociedad digital más avanzada del mundo. Cabe resaltar en primer lugar que sirve de modelo por la precaria situación de partida en la que emprendió la transformación digital. Formó parte del bloque socialista hasta 1991, año en que logra su independencia y que pronto alcanzó un consenso sobre la necesidad de apartarse de las prácticas y valores del periodo precedente para ser un país viable. En este sentido, la burocracia en su sentido clásico se convirtió pronto en un antimodelo. La rigidez e ineficiencia eran solo dos aspectos de una estructura totalmente capturada por el poder político que se configuraba como un obstáculo a la innovación y al interés general. Por ello, se apostó muy tempranamente por una estructura y cultura organizativas nuevas y totalmente diferentes.
Pero la situación no fue sencilla: Estonia era un país pequeño y escasamente estructurado en los ámbitos clave. Desde el punto de vista demográfico, es el país menos densamente poblado de Europa y con una distribución de su población muy polarizada entre su capital -Tallín- y el mundo rural. Socialmente, es un país muy diverso debido a las migraciones voluntarias y forzosas de población de los países circundantes, razón por la cual cuenta con minorías rusas, bielorusas, ucranianas, etc. Además, en la actualidad, esta diversidad se ve incrementada por las relaciones de proximidad con los países nórdicos. También ha sufrido grandes costes socioeconómicos en su transición de una economía estatal a una economía social y de mercado. Sin embargo, a pesar de las dificultades para lograr financiación, de la obstrucción de una burocracia heredada y de una cultura política poco propicia, Estonia logró liderar su propia transformación y a pesar de su reducido tamaño, ha tratado de contagiar su experiencia al resto de la Unión Europea desde su incorporación en 2004. Así lo ha hecho especialmente en su presidencia rotatoria del Consejo de la UE en 2017 o la gran visibilidad del país gracias a la presidencia de Donald Tusk en el Consejo Europeo.
Pero ¿qué es exactamente lo que ha logrado Estonia en este tiempo y desde circunstancias tan adversas? Nos centraremos en algunos aspectos especialmente relevantes. En primer lugar, desde el punto de vista de la infraestructura goza de una cobertura total de redes de Internet móvil y de banda ancha de alta velocidad de forma que la práctica totalidad de los ciudadanos pueda estudiar, trabajar, comprar o relacionarse con la administración a través de la red. La capacitación digital de la población es una dimensión fundamental para aprovechar estos factores reduciendo drásticamente la brecha digital generacional y territorial, facilitando el teletrabajo y la concialiación, la eficiencia económica general y la satisfacción ciudadana. No es casualidad que se haya reconocido de forma pionera el acceso a Internet como un derecho humano fundamental.
Esto ha permitido un desarrollo sin precedentes de la ciudadanía digital. Cualquier estonio o extranjero que pretenda establecerse en e país, puede firmar y encriptar cualquier documento (con excepción del matrimonio, el divorcio y las operaciones inmobiliarias) en cualquier momento lugar. De esta forma, se reducen las cargas para ciudadano y administraciones al tiempo que se facilita la unidad del mercado, el impulso al mercado digital y la inversión extranjera.
El flujo de datos es tal y de tanta importancia, que las bases de datos (tanto administrativas como ciudadanas y empresariales) se comparten de forma descentralizada (a través del sotfware X-Road, basado en la tecnología blockchain) que permite desarrollar una verdadera inteligencia colectiva, potenciar las decisiones informadas, aprovechar las oportunidades de negocio y mejorar los servicios (tanto públicos como privados). Esto último se logra mediante la interoperabilidad y los datos abiertos que se combinan con un cumplimiento escrupuloso del consentimiento y la confidencialidad.
Además, esta especie de federación de la información evita el robo masivo de datos. La preocupación por las interferencias de Rusia en las vulnerabilidades de un sistema semejante han inducido el liderazgo en ciberseguridad. Estonia ha sido el primer país del mundo en establecer una “embajada de datos” que actúa como una copia de seguridad de toda la información del país en caso de ciberataques. De esta forma, se puede “reiniciar” el país de forma remota. Un logro así sólo ha sido posible gracias a la colaboración de expertos de la administración, la universidad y la empresa, cuya alianza sigue siendo clave en la actualidad. LA excelencia e este sector ha sido visibilizada con la creación en Tallín del Centro de cooperación en Ciberdefensa de la OTAN.
Los beneficios de la digitalización se han extendido a todos los ámbitos de la gobernanza. En materia de transparencia, se cuenta con una legislación muy ambiciosa que reduce las posibilidades de corrupción administrativa y gubernamental. Por otro lado, el uso masivo de internet hace que la trazabilidad en origen de las operaciones financieras evite el fraude fiscal. Por si fuera poco, en materia de participación, cuenta con mecanismos pioneros de consulta ciudadana y periodística de los trabajos de las instituciones públicas (desde anteproyectos de ley a la ejecución de distintos programas administrativos). Por último, este ecosistema digital ha permitido el desarrollo de empresas innovadoras, desde Nokia a la más reciente Skype como símbolo de los éxitos del país en el mundo.
Por todo ello, Estonia es testimonio de que la transformación es posible, independientemente de la situación de partida ya que la digitalización contribuye decisivamente a solucionar de forma sincrónica muchos de los problemas estructurales que arrastra la arquitectura institucional heredada. Por ello, en la segunda parte, nos centraremos en la situación de las administraciones españolas en su doble vertiente: como prestadora de servicios y como reguladoras.
En primer lugar, se hará un diagnóstico muy general de la situación española. Nuestro país también experimentó una transición democrática hace 40 años, tras otros tantos de régimen autoritario. En nuestro caso, no obstante, la digitalización no cobró un carácter existencial para la viabilidad del país y la mejora relativa de nuestra situación de partida supuso sin embargo una postergación indefinida de la cuestión. Sin embargo, incluso en la dimensión constitucional, se apreciaban signos pioneros como pone de manifiesto el articulo 18.4 que prevée la limitación de la informática para mayor garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Incluso en este sentido, la cultura política reservaba a la administración un rol burocrático y de restricción, antes que innovador y de promoción del uso de las nuevas tecnologías. En adelante, las reformas de la administración adolecen de una falta de identidad estratégica. Así lo manifiesta la adaptación incremental a las filosofías administrativas del momento (sea de carácter francés, anglosajón o alemán) y la incapacidad de apostar por un modelo propio e innovador (como hizo Estonia).
Por lo demás, nuestro país también cuenta con una peculiar estructura demográfica. Somos un país con una baja densidad demográfica, y con una gran brecha generacional (debido al envejecimiento) y territorial (debido al fenómeno de la españa vacia). No obstante, somos una población muy diversa debido a las peculiaridades de este esquema general en cada comunidad autónoma, y también debido a la presencia creciente de población inmigrante (tanto iberoamericana, comunitaria como del norte de áfrica). A pesar del impacto de la crisis del petróleo y de sucesivas recesiones -incluída la ocasionada por la crisis de 2008- debido a las disfuncionalidades de su modelo económico, España ha conseguido converger internamente y también con la Unión Europea en la que ejerce un importante liderazgo del que la digitalización no debería estar exento, pues podría permitir solucionar a un tiempo muchos de sus problemas estructurales. Y, aunque la comparación con Estonia tiene límites, podría extenderse la comparación con las comunidades autónomas y el fortalecimiento de los gobiernos locales, esenciales ambos para la ciudadanía.
Para optimizar los esfuerzos, sólo queda colocar la digitalización en el centro de la agenda institucional, consolidar un grupo de expertos de alto nivel (con participación de la administración, la universidad, la empresa y la sociedad civil) y alinear las políticas de todas las administraciones con las recomendaciones de la OCDE, la agenda digital europea y española.
Por ello, en primer lugar, la administración como prestadora de servicios puede tener un rol protagonista en la cohesión territorial, la igualdad de oportunidades y la integración social de la diversidad, entre otros. La transformación de la misma implica prestar atención a tres dimensiones fundamentales. En primer lugar, la estructura de la administración cuya transformación se encauza dentro de los avances logrados por la Comisión de la Reforma de la Administración (CORA 2015) la ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público y, finalmente la Estrategia de digitalización de la AGE y sus Organismos Públicos para el periodo 2015-20. Aunque la adhocracia que postuló Mintzberg quede lejos, supone dar continuidad a los esfuerzos modernizadores para aproximarse a una estructura simplificada, ágil, coordinada y flexible que no olvide la dimensión digital (y, en particular el funcionamiento y las relaciones electrónicas entre administraciones).
En segundo lugar, destaca a importancia del procedimiento a través del cual los ciudadanos y las administraciones se relacionan entre sí. La ley 11/07 de acceso electrónico de los ciudadanos al los servicios públicos supuso un hito en el reconocimiento de ese derecho, pero su voluntariedad limitó su impacto. Más ambiciosa ha sido la ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas que impone la obligación de digitalización del mismo. En todo caso, para salvar la brecha digital, los sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente, podrán ser asistidos en el uso de las TIC o, en todo caso, optar por relacionarse en papel. No obstante, ha podido suponer una carga para la administración y la sociedad civil, al no dotar de medios ni formación suficientes al personal público, ciudadanos y empresas. Las dificultades y brechas de seguridad del DNI-e ha limitado su uso y la obligación digital ha recaído especialmente en los colectivos vulnerables (como pone de manifiesto la obligación digital en la declaración del IRPF) mientras que los expedientes son tramitados ad intra, todavía en muchos casos en papel.
Por último, la digitalización también afecta a la tercera dimensión crucial de las administraciones: el personal a su servicio. Según Carles Ramió, el envejecimiento de la plantilla puede suponer, a la vez, una déficit de adaptación a las nuevas transformaciones y la pérdida del conocimiento tácito acumulado. Por ello, la capacitación digital es clave para ambos retos. Por otro lado, la automatización de las tareas más rutinarias puede suponer una reducción del coste de personal que acentúa su déficit y lograr una máxima eficiencia de los procesos. En este sentido, señala que, paradójicamente, el modelo burocrático weberiano podría beneficiarse en el futuro de la neutralidad e imparcialidad de las máquinas en lugar de en los sesgos e inclinaciones de sus imperfectos servidores humanos.
Teniendo en cuenta lo dicho hasta ahora, se tratará brevemente el papel de las administraciones como reguladoras. Y es que la digitalización no sólo tiene efectos en la administración, sino que la propia administración puede tener efectos en cómo se lleve a cabo la transformación en la sociedad en su conjunto. En este sentido, destaca la estrategia de la secretaria de estado para el avance digital “Nación Emprendedora” para impulsar los beneficios TIC en la sociedad durante los próximos 10 años.
Descatacaremos sucintamente algunas de sus lineas de acción preferentes. Impulsar la infraestructura TIC en aspectos de futuro clave como el 5G y la banda ancha de alta velocidad para acercar los servicios de la sociedad de la información a todo el territorio. Para imitar los éxitos de emprendeduría de otros países aventajados en digitalización, pretende dotar a las startups de un estatus jurídico diferenciado. Aventura incentivos fiscales sobre el impuesto de sociedades a las grandes empresas, con el fin de atraer inversión extranjera en I+D+I. Por último, apostar por la ciberseguridad ampliando e presupuesto y personal del Instituto de Ciberseguridad Español (INCIBE) y la capacitación digital de la ciudadanía y las Pymes. Con todo ello se impulsa la accesibilidad, el comercio electrónico, las nuevas industrias digitales y la seguridad en Internet, con grandes retornos económicos y sociales.
En conclusión, el sector pública español se enfrenta al reto de la digitalización desde la modernización administrativa como palanca de progreso social. Esta doble dimensión como objeto afectado y como sujeto incentivador implica resaltar el papel central de las instituciones para la defensa del interés general como miembro preferente de una red de gobernanza digital en construcción.
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