La modernización de las administraciones españolas. Entre la eficacia, la eficiencia y la legalidad.

                                Burocracia central o la jaula de hierro (cemento) de Max Weber

Desde el inicio de la crisis económica, España ha experimentado un creciente descrédito por lo público que, afectando de forma especial a los partidos políticos (situados como el tercer problema de los españoles según diversas encuestas del CIS) se ha contagiado también a las administraciones. El sector público ha sido puesto en tela de juicio debido a la percepción extendida de incapacidad para satisfacer eficazmente las necesidades ciudadanas en un clima general de vulnerabilidad dado que su vinculación con los objetivos del estado social se ha visto comprometida por lo que O’Connor llamó “crisis fiscal del estado”. Sobre este fondo de pesimismo, las administraciones han logrado lealmente sostener el estado del bienestar con recursos menguantes. Y dado que la eficacia es portadora de legitimidad, ésta se ha visto menguada en los últimos años.

Dando por buena esta hipótesis de ineficacia, concluir que la administración es ineficiente supone un juicio tautológico. Diversos organismos internacionales (OCDE) y domésticos (algunos partidos políticos y buena parte de la opinión pública), han considerado que el gasto público no tiene justificación en relación a sus logros. Sin embargo, cabe constatar su relativo poco tamaño en relación con la media de la Unión Europea. Ello evidencia una capacidad para ofrecer unos servicios de calidad con un coste comparativamente más pequeño.

Por último, los índices de percepción de la corrupción han salpicado también a los servidores públicos, no sólo (como dijimos hace un momento) en lo que a la salvaguarda y vinculación positiva de los derechos ciudadanos, sino también en lo que se refiere al más básico respeto de los cauces legales que informan y limitan su actuación. No obstante, los servidores públicos conservan una gran reputación gracias a su profesionalidad y a la introducción de mecanismos de control y rendición de cuentas más eficaces, especialmente entre los altos cargos.

Así, defender a las administraciones públicas como “sujetas a” y “promotoras de” los mandatos constitucionales está en juego. La crisis permite tanto evidenciar sus defectos, reconocer el exitoso camino realizado hasta la fecha desde 1978 y evaluar los retos para su progresiva modernización.

Tras esta introducción dividiremos el ensayo en tres partes. En la primera se caracterizará la administración española actual. En la segunda, se tratarán brevemente los problemas que aqueja en cuanto a eficacia, eficiencia y legalidad. Por último, 3n la tercera se considerarán las medidas llevadas a cabo para tratar de solucionarlos

Comenzando con la primera parte, las semejanzas estructurales entre política y administración se ponen de manifiesto también en el régimen de Franco. Su eficacia se vio constreñida en los primeros años por las necesidades de la postguerra y la pluralidad de organismos. En lo que a eficiencia se refiere, se evidencia un tránsito entre el corporativismo y subordinación al partido único en los primeros momentos y la tensión entre la burocracia y el partido en los últimos. Su legalidad parte de unos principios autoritarios, sobre los que se erigirá la Ley de régimen jurídico de la administración del estado de 1957 y la Ley de procedimiento administrativo de 1958. La incapacidad de satisfacer las demandas ciudadanas y descentralizadoras serán los obstáculos principales que atravesará antes de la Transición.

Con la Constitución de 1978, la administración se enraiza en un contexto plural, democrático, social y de derecho, tal como consagra el artículo 1 de la Carta Magna. El artículo 9 incide en la vinculación de los poderes públicos estos principios, promoviendo activamente la libertad, la igualdad y la participación de todos los ciudadanos sin discriminación. Además, se garantizan la jerarquía normativa, la legalidad y la seguridad jurídica, la publicidad e irretroactividad, la interdición de la arbitrariedad y la responsabilidad en sus actuaciones. Sus principios organizadores se recogen en el artículo 103. Así, servirán con objetividad a los intereses generales con eficacia, jerarquía, descentralizacion, desconcentración y coordinación. Además, se recogerá un estatuto del empleado público que fije las formas de ingreso según el mérito y la capacidad, así como las garantías de su independencia. Una dimensión, sin duda trascendental, es la descentralización que se obra por medio de los artículos 2 y 137 de la Constitución, que garantiza la autonomía y la solidaridad de las nacionalidades y regiones. Por último, España se incorpora a la Unión Europea con la firma del tratado de adhesión que entra en vigor en 1986 y nuestra administración se convierte en parte de la administración indirecta europea, sujeta a su derecho y acervo.

Por último, el tamaño del sector público español (43%PIB) está entre los más pequeños de la UE, y a mucha distancia de Francia (55%PIB). Además, es uno de los más descentralizados de la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE). Así lo demuestran las cifras: de los 2,5 millones de funcionarios, el 25% corresponde a la Administración General del Estado (AGE), otro 25% a las Entidades Locales (EELL) y el 50% a las Comunidades Autónomas (CCAA). En el mismo sentido, cabe mencionar que en torno al 70% parte del gasto público (descontando la seguridad social) corresponda a las CCAA.

Sin embargo, la administración española heredó un modelo racional-piramidal de hondas raíces (napoléonicas, decimonónicas, franquistas) y de larga tradición europea que, no obstante, desempeñó su papel en los inicios de la democracia. El símil de la máquina que popularizó Weber para describir este tipo ideal, imitó los engranajes franceses en lo que al sistema de cuerpos, e incorporó algunos elementos del sistema de puestos británico. Esta fase encuentra hitos como la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 6/1997 de Organizacion y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Poco a poco, España se veía en la necesidad de acomodar su administración a un panorama internacional cambiante, pero en un contexto nacional original y sin precedentes como lo era la consolidación de las autonomías. El modelo gerencial británico parecía satisfacer las necesidades territoriales y funcionales descentralizadoras. La consecución de objetivos, la discrecionalidad directiva, la orientación al ciudadano-cliente y la colaboración público-privada fueron inspiradoras de la Ley 28/2006 de Agencias Estatales.

Sin embargo, con la aceleración de la globalización y los procesos de integración multinivel (supranacional y regional) fue necesario un nuevo paradigma administrativo que tomó por modelo el Open Governmet norteamericano. El libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001 apostó por la transparencia, la subsidiariedad y la participación ciudadana y las nuevas tecnologías, consolidados a través del Tratado de Lisboa de 2007. Con ello se democratizan las instituciones, sustituyendo unas administraciones más o menos tradicionales por “cajas de cristal” abiertas a la rendición de cuentas de todos los actores implicados.

Una vez hemos descrito la evolución de la administración española, se dará paso a la segunda parte del ensayo, en la que se analizarán someramente los problemas actuales de la administración española.

Uno de los escollos tradicionales han sido las duplicidades. Debido al carácter fundamentalmente abierto del proceso autonómico en virtud del principio dispositivo, las administraciones autonómicas fueron adquiriendo competencias de forma progresiva, aunque a diversas velocidades. Ello se superponía a un diseño institucional en el que la provincia y sus órganos de gobierno gozan de gran tradición. Todo ello supuso una gran confusión y conflictividad competencial que se manifiesta, no sólo en el recurso al Tribunal Constitucional, sino en los debates sobre la permanencia de las Diputaciones o la necesidad de una “segunda descentralización” que afecte al régimen local.

En segundo lugar, se puede hacer mención a la opacidad de las administraciones: una tónica heredada de su antigua concepción weberiana que no ha sido superada completamente a pesar de las sucesivas reformas en los últimos 30 años. La dificultad de relacionarse con la administración, tanto en lo tocante a procedimientos, como en el acceso a la información y la participación ciudadana, cuya garantía se reconoce en el artículo 105 de la Constitución. Una administración en papel dificulta enormemente las relaciones entre ciudadanos y empresas, por un lado, y administraciones por otro.

A continuación, ha de tenerse en cuenta que, en los años previos a la crisis, el volumen de las administraciones creció debido a la implementación de nuevas políticas del bienestar y por la vocación de atender unas demandas ciudadanas crecientes y que exigen la máxima calidad y personalización. A este crecimiento, le sobrevino un déficit que alcanzó el 10% PIB en los peores momentos de la crisis, lo que ponía en riesgo la suficiencia de sus medios ante las diversas complicaciones del estado para financiarse.

También se incide en la necesidad de separar las labores ejecutivas de las de gestión, conservando ante todo la unidad de actuación del conjunto. Para ello, la labor de los máximos responsables administrativos debe ser profesional, protegida del ciclo político y de los conflictos de intereses.

Por último, en un contexto en el que el estado se encarga de regular distintos entornos, antes que en ser prestador directo de bienes y servicios, el régimen jurídico de las administraciones públicas se convierte en un tema central. La “huida del derecho administrativo” quizá haya sido propiciada por la aceleración de los tiempos y la exigencia de flexibilidad; pero los regímenes especiales y la proliferación de reglamentos no sólo suponen dificultades en las relaciones de la sociedad civil con la administración, sino que puede afectar incluso a la seguridad jurídica respecto del más rígido derecho público.

Dando paso a la tercera parte del ensayo, se considerarán las medidas tomadas hasta ahora para solucionar, uno a uno, los problemas anteriores, agravados en un contexto de recesión. En primer lugar, se formó, a iniciativa del Gobierno, la Comisión de reforma de las Administraciones Públicas (CORA) en el año 2012. Está integrada por un Consejo Asesor, el Defensor del Pueblo, representantes de asociaciones de la sociedad civil (sindicatos, empresas) y un buzón de sugerencias para el ciudadano. Con ello ya se evidencia la composición plural, abierta y participativa que orientará a la nueva administración. Su labor consiste en elaborar un informe para incorporar los principios de la gobernanza del SXXI a las administraciones españolas.

Sus medidas más importantes pueden clasificarse de la forma siguiente. En lo tocante a las duplicidades administrativas, a la mejora de la calidad normativa y regulatoria con el fin de conseguir que otras administraciones, empresas y ciudadanos se beneficien de un entorno más propicio. La Dirección General de Modernización Administrativa tiene aquí un papel clave. También fue considerada la gestión de servicios y medios comunes, con el objeto de centralizar actividades susceptibles de tal operación. Por último, respecto de la administración institucional, se llevó a cabo un análisis e identificación de las figuras óptimas, evitando la dispersión y la proliferación de entidades u organismos con regímenes especiales.

Entre sus resultados más destacados se cuenta el ahorro de 30 mil millones de euros, la posibilidad de relacionarse con la administración casi por completo de forma electrónica (a través, por ejemplo, del DNI-electrónico, la Ventanilla Única, las facturas electrónicas, los sistemas de cita previa, la historia clínica digital, etc); la supresión de más de 2 mil de entidades redundantes (entre la AGE, CCAA y EELL) y la racionalización de los medios y bienes de la administración (centralización de compras, venta o renegociación de inmuebles, reducción de la flota móvil, etc).

Tomando por base estas modificaciones, se han aprobado diversas leyes que subrayan el nuevo paradigma de la administración española. En primer lugar, la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce el derecho a relacionarse electrónicamente con la administración. Se crea la figura del Defensor del Usuario para velar por su cumplimiento en defensa de la ley y de su compatibilidad con los demás derechos y libertades públicas (la intimidad, la confidencialidad, etc). Con ello se da un impulso definitivo a la incorporación de las nuevas tecnologías como un elemento dinamizador de la sociedad.

En segundo lugar, se aprobó la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera que, junto con la reforma del artículo 135 de la Constitución, incorpora la obligación de atender el principio de estabilidad presupuestaria dentro de los márgenes establecidos por la Unión Europea. Por último, el estado asignará prioridad absoluta al pago de sus obligaciones. Mediante estas medidas, el déficit público se ha reducido del 9% al 4% PIB desde su entrada en vigor y las EELL se han mostrado, en general, especialmente cumplidoras.

En tercer lugar, la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno consagra el derecho a acceder a la información de los poderes e instituciones públicas. Ello comprende a las administraciones en sus distintos niveles (AGE, CCAA, EELL, y también a la administración institucional) y también a todos los órganos constitucionales, desde la Casa Real al Tribunal de Cuentas. A través del Portal de la Transparencia, cualquier ciudadano puede acceder de forma sencilla a una información periódica, relevante y veraz sobre sus instituciones.

Ley 3/2015 Reguladora de la Función del Alto Cargo de la Administración General del Estado contiene las disposiciones relativas al nombramiento de altos cargos, introduciendo mecanismos que garanticen la idoneidad profesional y la exclusión de conflictos de intereses mediante un régimen estricto de incompatibilidades. Por último, se hace obligatoria la presentación de la situación patrimonial al inicio y fin de sus tareas para prevenir posibles irregularidades. Con ello se garantiza la profesionalidad y la rendición de cuentas de los servidores públicos.

Por último, la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público que completa finalmente la labor de la CORA al reglar el funcionamiento y relaciones de cooperación entre las administraciones, simplificando y mejorando la calidad normativa en una sola ley del sector público. Además, incorpora los principios de transparencia y agilidad, incidiendo en forma clave en la cooperación y comunicación interadministrativa. Todo ello ha valido diversos reconocimientos internacionales: la OCDE califica nuestro sector público como uno de las más avanzadas de Europa y la ONU le ha adelantado hasta el puesto 12 (desde el 24) en lo que calidad se refiere.

En conclusión, los cambios legislativos han sido muy profundos, no sólo en las últimas décadas, sino de forma especial en los últimos años. A pesar de todo, será necesaria una labor facilitar el adecuado funcionamiento y relación del sector público, el gobierno y la sociedad civil. Se requerirá de unos ejecutivos con agendas políticas que den impulso a las administraciones. No hay que olvidar la importancia de una nueva ética y cultura administrativas que incorporen y haga verdaderamente suyas los cambios acometidos. Por último, las medidas de eficacia, eficiencia, participación, transparencia y rendición de cuentas dejarían de tener sentido sin el necesario concurso de una ciudadanía activa como fuente y destinataria última de las sociedades del siglo XXI.