En las últimas décadas se está produciendo una transformación acelerada y profunda en la forma en que se relacionan las instituciones del estado y los ciudadanos. Las tecnologías de la información y la comunicación, que siempre han tenido una importancia fundamental en la teoría de la democracia, intensifican las capacidades del estado y de los ciudadanos para controlarse mutuamente. Frente a la creciente capacidad de los estados para erigirse en panópticos, es precisa una capacidad igual de los ciudadanos para evitar abusos del poder.
Sin embargo, esta metáfora liberal del control mutuo, de la suma cero, requiere un complemento que fortalezca y profundice, como una suma positiva, nuestras democracias del bienestar. Una visión que añada la reciprocidad, la confianza mutua y que contribuya a una visión íntegra del estado. Esta integridad no puede concebirse sólo negativamente: (la ausencia de abuso de poder del gobierno o de corrupción) sino que requiere una dimensión positiva y que se relacione directamente con la calidad de los servicios públicos. De esta forma, el paradigma de una gobernanza comunicativa pone a la administración en el centro de la teoría democrática que, como señaló Habermas, es una teoría especial de la comunicación.
Tras esta introducción se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera parte se tratarán los antecedentes y los conceptos fundamentales en las relaciones entre estado y ciudadanía: desde la soberanía plena y el control de una caja negra a los dilemas del soft power y de una comunicación más abierta. En la segunda parte se tratará la situación actual del paradigma del gobierno abierto tanto en España como en el contexto comparado. En la última parte se avanzarán algunos problemas y líneas de mejora encaminadas a profundizar en un estado abierto e íntegro, dentro de una gobernanza comunicativa generalizada con referencias a las potencialidades de las nuevas tecnologías
Se da paso a la primera parte dedicada a los antecedentes y conceptos fundamentales en las relaciones entre estado y ciudadanía. Respecto de los antecedentes, la ‘democracia de cuadros’ se basa en una comunicación limitada, lo que da lugar a una democracia de baja calidad. La comunicación es crucial pero se limita a ciudadanos concretos , en momentos concretos, a través de instituciones concretas. Sirva de ejemplo el papel esencial de la opinión pública, pero limitada a los ciudadanos electores en campaña electoral; también la importancia del control de los representantes parlamentarios, aunque a menudo limitado una vez superada la investidura, o también el papel de control que realizan los medios de comunicación, aunque a menudo dirigido a audiencias ilustradas minoritarias. Por otro lado, destaca la ausencia de la administración en esta teoría, ya que se concibe como una mera ejecutora de las decisiones del gobierno, y por ser una suerte de ‘caja negra’ cuyo funcionamiento permanece oculto al gran público. Así, sus interacciones se limitan a la figura del ‘administrado’ en momentos clave (como la recaudación de impuestos) y, en el orden cotidiano, ofrece únicamente las garantías del procedimiento a quienes tengan calidad de interesados en el mismo. De esta forma, la comunicación es crucial, pero muy limitada tanto en extensión como intensión.
A continuación, se ha sucedido el paradigma de la democracia de audiencias, en la que la comunicación se ha extendido también a lo largo del tiempo dando lugar a lo que se conoce como ‘campaña permanente’. Sin embargo, la mediatización generalizada puede provocar efectos disfuncionales y politizar incluso el funcionamiento de la administración pública, en perjuicio de la garantía de los intereses ciudadanos. Este paradigma se caracteriza por el protagonismo de los agentes comunicativos por excelencia: el gobierno y los medios. Lo ideal es que ambos actores sea autónomos en el ‘Agenda Builgind’, pero ocasionalmente puede suceder que el gobierno capture a los medios y sean un instrumento adicional de propaganda. Este fenómeno también puede reproducirse si la administración se politiza excesivamente afectando a la autonomía de sus campañas de comunicación y publicidad institucional. El soft power, la capacidad, gubernamental se convertiría así en el centro del sistema sociopolítico y la comunicación política destinada a construir una opinión pública favorable podría conducir a un protagonismo excesivo del gobierno y/o de su presidente en detrimento del derecho a la información veraz de los ciudadanos. Además, la influencia ciudadana y su capacidad para comunicar sus demandas e intereses al estado se verían seriamente comprometidas.
Para evitarlo, se han puesto en marcha distintas iniciativas de gobierno abierto. Este nuevo paradigma, pone el acento en la transparencia del sector público y en unas relaciones comunicativas basadas en la reciprocidad. Por ello pone en el centro a los actores periféricos del sistema: los ciudadanos como protagonistas del proceso democrático y la administración como infraestructura básica para mejorar su calidad.
El gobierno abierto es característico de los estados del bienestar desarrollados y en los que los ciudadanos gozan de derechos económicos y sociales constitucionalmente protegidos y de distintos intereses desarrollados normativamente. En todos ellos, la administración del bienestar juega un papel esencial, no como mera ejecutora de las decisiones del gobierno, sino como un actor autónomo y profesional que aporta sus conocimientos expertos en todo el ciclo de las políticas públicas para beneficio del interés general.
Para una adecuada satisfacción ciudadana y una mejora constante de la calidad de los servicios que presta, la administración pública también se convierte en un actor comunicativo de primer orden, con intereses propios en transparencia, la publicidad activa y la comunicación institucional de sus servicios. Por ello, en sus cada vez más extensas e intensas relaciones con la ciudadanía, la administración se convierte en la sede un poder comunicativo ordinario (no político, no persuasivo, no mediatizado) que requiere unos cauces estrictos y precisos para servir con objetividad y profesionalidad a los intereses ciudadanos a los que se debe.
Teniendo en cuenta lo anterior, se da paso a la segunda parte del ensayo, dedicado a un análisis más detenido del gobierno abierto, de sus principios y sus repercusiones en España. En primer lugar, se concibe como una ‘política palanca’ crucial para promover los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU. En cuanto a su fundamento, podemos referirnos a la carta europea de derechos fundamentales que en su artículo 41 reconoce el de la buena administración, habiendo de leerse en conexión con el resto de la carta. Por otro lado, ya en el ámbito español, son muy numerosos los preceptos que encajan con este paradigma. Así, podemos hacer referencia al articulo 9 que fundamenta la igualdad material y los principios del bien gobierno, los artículos 103 y 105 más relacionados con los principios de organización y funcionamiento administrativo, así como los derechos de los ciudadanos en el procedimiento y de acceso a la información; o artículos más generales como la participación en la vida política y económica, directamente o a través de representantes, en artículos como el 23, el 129 y otros.
Con estos mimbres, los programas de reforma política y administrativa en nuestro país, se han integrado dentro de un marco de buenas prácticas liderado por la OCDE y la alianza del Gobierno abierto, de la que es miembro desde 2011 y en cuyo seno está desarrollando el cuarto plan de gobierno abierto. Algunas de las iniciativas emblemáticas en este sentido son la Comisión de Reforma de las Administraciones de 2015 que anticipó algunos desarrollos normativos entre los que destaca la ley 19/13 de TAIBG, las leyes 39 y 40/15 de PACAP y RJSP o la ley 7/17 de publicidad y comunicación institucional. Ésta última asegura el carácter autónomo, profesional y no político de los mensajes administrativos a la ciudadanía.
Alguno de los hitos en los compromisos adoptados por España en su agenda del buen gobierno son, por ejemplo, el compromiso al más alto nivel por parte del gobierno, con la creación de una Subdirección General en el Ministerio de la Política Territorial y Función Pública dedicada al impulso, la coordinación y evaluación de los planes, la creación de órganos de colaboración entre el Sector Público y la Sociedad Civil así como la Comisión Sectorial que agrupa a todas las administraciones del estado y el esfuerzo en cooperación internacional en la materia.
Además, destacan también algunas iniciativas emblemáticas como la carpeta ciudadana en el Registro General de Acceso Electrónico que facilita las relaciones entre administración y sociedad civil, el sistema archive que garantiza la trazabilidad y autenticidad de los documentos, certificados y notificaciones expedidos electrónicamente (así como el sistema LexNet para la administración judicial) y la mejora en accesibilidad y calidad en el tráfico general de la información (en especial la económico financiera y registral).
Por otro lado, aunque el incremento de las capacidades institucionales del sector público y la devolución del protagonismo a la ciudadanía son elementos necesarios para la profundización de gobernanza comunicativa y de la democracia en general, no son elementos suficientes. Por ello, en la tercera parte del ensayo, se van a analizarlas posibilidades de ampliar el concepto de gobierno abierto al del estado abierto de tal forma que la integridad y las nuevas tecnologías se conviertan en un potenciador del valor del sector público
En efecto, dentro del paradigma del gobierno abierto se ha dado una especial importancia a la infraestructura administrativa, pero se requiere una visión abierta (valga la redundancia) del estado, que involucre a a todos los poderes públicos (también al legislativo y al judicial) y en todos los niveles territoriales. Para ello se requiere un liderazgo político estratégico que haga posible niveles de coordinación y colaboración generalizados, también y muy especialmente con la sociedad civil.
El gobierno es una institución paradójica porque quiere modificar aquello que está obligado a respetar: a la sociedad misma. Por ello, tanto el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional como los informes del Grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa alertan de una gran desafección ciudadana que hacia los representantes políticos, los miembros del gobierno, la alta función pública y el estamento judicial. El mensaje que manda la sociedad civil debe ser respondido por el estado con un marco normativo sólido, sí, pero también con una ética pública que multiplique los efectos beneficiosos de aquel.
Por eso, en España se han emprendido reformas significativas que atacan algunas de las áreas de riesgo. Sin embargo, el GRECO llama la atención sobre la ausencia de una estrategia o plan nacional contra la corrupción y señala las áreas de mejora de regulaciones conexas. Respecto a la ley 19/13, destaca que debe permitirse el acceso a información por parte de solicitantes anónimos, que prime un procedimiento antiformalista y que se limite fuertemente las causas de inadmisibilidad. En relación con la la contratación, destaca el riesgo de la ausencia de publicidad de los contratos menores y las trabas que puede suponer la exigencia de confidencialidad para la obligación de transparencia. Por otro lado, respecto de los altos cargos, recomienda que el régimen sea aplicable también al personal asesor y que se cree una autoridad independiente anticurrupción (que sustituya a la Oficina de Conflictos de Interés) que tuviese autonomía presupuestaria y capacidad sancionadora y que supervisase también la actividad de los lobbies. Por último, denuncia también la proliferación de la figura del aforamiento, que debe restringirse, bien en número, bien a los casos penales relacionados con el ejercicio de funciones públicas, dejando al juez natural el resto de casos.
En definitiva, tanto la OCDE como el Greco llaman la atención sobre la ausencia de un plan o estrategia nacional anticorrupción, que integre iniciativas dispersas (como la proposición de ley contra la corrupción y protección de los denunciantes). Junto con ello, es preciso una labor de comunicación, de formación y concienciación que involucre a todo el personal al servicio del estado, a las empresas y a la sociedad civil en general.
Por último, como conclusión, podemos aventurarnos un paso más allá. Imaginemos u concepto positivo (no sólo negativa o de control) de la integridad, que se relacione con el fortalecimiento de las capacidades institucionales de la mano de las nuevas tecnologías. Internet y las redes sociales son un nuevo foro en el que el sector público puede crear valor añadido mediante un diálogo interactivo con los ciudadanos, en los que se escuche de forma activa y se de respuesta a sus demandas. Junto con ello, las innovaciones disruptivas (como el big data, pero también el blockchain o la inteligencia artificial, ligada a los datos abiertos, interoperables y reutilizables) permitirían una gestión automatizada de la información, que incorporase la transparencia por defecto y desde el diseño, multiplicando las decisiones (públicas o privadas) basadas en la evidencia disponible y facilitando la evaluación de las mismas y el intercambio generalizado de buenas prácticas.
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