El futuro del estado autonómico. ¿Reconocimiento_vs_ redistribucion? Especial referencia a los instrumentos y tendencias federalizantes

Alexander Hamilton

El futuro del sistema autonómico es una cuestión siempre abierta y de actualidad, como lo ha sido -en general- el problema territorial en España a lo largo de su historia. La historia constitucional y democrática de nuestro país está indisolublemente unida al reconocimiento de un estado compuesto. El éxito de la constitución de 1978 (la segunda más longeva, con más de 40 años de vigencia) se ha basado en permitir un proceso federalizante profundo pero con final incierto. A pesar del peso relativo de las fuerzas nacionalistas en las primeras cortes democráticas, se asumió de forma generalizada que la descentralización conllevaría ventajas en todos los órdenes: político, económico y en definitiva, social. Sin embargo, su se basa, paradójocamente, en no decidir una estructura territorial, sino en definir un marco y unos límites difusos al ejercicio de la autonomía.

Con dichos mimbres, nuestro país dejó de ser un estado autoritario y paradigmáticamente unitario para dar cabida y acomodar distintas identidades (con el hito de las preautonomías) y ha inducido la convergencia económica entre los territorios. El estado autonómico no es una mera división territorial del poder, sino que da cauce al pluralismo dentro de una sociedad democrática avanzada. Además, ha logrado una convergencia sin precedentes en el nivel de vida de los ciudadanos. Pero, a pesar de sus éxitos, constituye un modelo sui géneris dentro de la doctrina federal.

Su desarrollo, a pesar de su éxito, ha sido incompleto del lado del reconocimiento, e ineficiente del lado de la redistribución. Ambas dimensiones están relacionadas. La crisis económica de 2008 primero y ahora la crisis sanitaria han puesto de manifiesto los problemas del modelo y urgen las reformas para garantizar su viabilidad. La división política entre el centro y las periferias tiene tres dimensiones. La primera es el fortalecimiento de nacionalismos excluyentes que se retroalimentan. La segunda es la persistencia de la división entre una España del norte y otra del sur. En definitiva, ambas convergen en el problema de la España vacía, otro exponente de las desigualdades territoriales.

Por ello, caminar hacia un modelo mucho más eficaz y eficiente implica emprender una profunda reforma hacia un estado federal sustantivo. Reconocimiento y redistribución no sólo no son dimensiones contrarias, sino que el federalismo es precisamente la forma de estado que pretende maximizar ambas en un contexto democrático y de bienestar.

El ensayo se dividirá en tres partes. Aunque las cuestiones relativas al reconocimiento y la redistribución tienen zonas coincidentes y se implican mutuamente, se van a tratar por separado. En la primera parte se hablará del problema del reconocimiento, relacionándolo con ideas como la identidad, la soberanía y la distribución de competencias. En la segunda parte del problema de la redistribución, vinculándolo al desarrollo del estado del bienestar, la satisfacción de derechos económicos y sociales y el crecimiento y la convergencia territorial. Por último, en la tercera parte, se atenderá al futuro del estado autonómico a través de las tendencias a instrumentos de reforma.

Se da paso a la primera parte, dedicada al problema del reconocimiento y su relación con ideas como la identidad, la soberanía y la distribución de competencias. Como introducción el reconocimiento es un asunto que mezcla cultura (identidad) y política (soberanía). La identidad es un aspecto clave para las federaciones, que se caracterizan por dar cabida a la pluralidad sociocultural y a la autonomía política dentro de la unidad del estado. Así se muestra tanto en preámbulo como especialmente en el articulo 2 y título VII de la constitución. La pluralidad de lenguas e instituciones son sólo dos formas (aunque quizá preeminentes) de esta pluralidad que en España (como en Bélgica) sigue el principio del ‘holding toguether’.

Por su parte, la conflictividad nacionalista por la soberanía da paso a la distribución de competencias entre federación y estados. Las constituciones reservan la soberanía al conjunto de los ciudadanos de los estados como libres e iguales, representados en el parlamento federal. A partir de ese momento, se opera una distribución de competencias entre territorios: federación por un lado y estados por otro, normalmente a través de una única lista de competencias exclusivas para la federación. En el caso de España, se encuentra en el articulo 149 y otras distribuidas de forma implícita por el articulado. Ello no excluye una propuesta de competencias asumibles por los territorios en función de sus estatutos. En España, como en Canadá, son característicos rasgos de asimetría más o menos profunda: desde distintas velocidades y techos competenciales, a peculiaridades del derecho civil, foral y fiscal tal y como ponen de manifiesto la disposiciones adicionales 1ª y 3ª.

El conflicto en torno a las competencias es un aspecto fundamental, pero especialmente en el caso español. Siguiendo a Cruz Villalón y otros la indefinición constitucional en torno a la distribución de competencias y la flexibilidad de sus límites (véase art 150 CE y las implicaciones de las LO de transferencia y especialmente de las leyes de bases) es origen de una conflictividad que ha sido consustancial al desarrollo del sistema. El protagonismo del Tribunal Constitucional incluso ha dado lugar a hablar de un ‘estado jurisprudencial autonómico’ debido a su papel en sentencias como la LOapa en 1982, el plan Ibarretche o el estatuto catalán en 2012. Es difícil exagerar el papel del TC en su interpretación del ‘bloque de constitucionalidad’ pero ha de entender en conexión con el esfuerzo profundizador de las propias CCAA.

En la actualidad, la conflictividad derivada de las reformas estatutarias de segunda generación, la fatiga de materiales de la constitución y el auge de problemas de gobernanza política y económica (acentuados tras la crisis de 2008 y revitalizados en la actualidad, con la activación del articulo 155) parecen confirmar los diagnósticos de los expertos que urgen a la reforma del sistema. Mientras tanto, la polarización y fragmentación política minimizan las posibilidades de acuerdo. Adicionalmente, la reforma del TC de 2015 supone un esfuerzo de último recurso por mantener la legalidad, con resultados que pueden ser contraproducentes a largo plazo. Mientras tanto, el olvido de la España vacía, tal y como muestra el nacimiento de partidos de reivindicación provincial (Teruel) e iniciativas de ruptura autonómica en el centro (León) invitan a un proceso más amplio del que augura la urgencia e incertidumbre separatista.

Con ello se da paso a la segunda parte del ensayo dedicada a la dimensión de la redistribución y su relación con ideas como el desarrollo del estado del bienestar, la garantía de derechos económicos y sociales y la solidaridad interterritorial. La redistribución es clave en las democracias. Supone la mezcla de economía (bienestar) y política (legitimidad). Autores como Robert Dhal consideran que la democracia es imposible con grandes desigualdades. El estado social consagrado en el articulo 1 y atravesado en todo el articulado de la constitución es inseparable, en su desarrollo, del ‘proceso estatuyente’. Y es que tanto descentralización como la integración en la Unión Europea han sido calificadas como la ‘segunda piel’ de la democracia española.

El bienestar está consagrado en las decisiones de naturaleza económica de la constitución, lo que implica reconocimiento de derechos e instrumentos financieros para su satisfacción. Respecto de lo primeros (los derechos) la Constitución no sólo recoge los derechos fundamentales sujetos a una especial protección. Tanto los derechos y deberes ciudadanos como los principios rectores de la política económica y social vinculan e informan la actuación de todos los poderes públicos (según el art 53 CE), y su satisfacción requiere una colaboración permanente y estructurada en beneficio de los ciudadanos. Por ello, la tendencia en todos los estados compuestos (también España) es el fortalecimiento del federalismo cooperativo e incluso la potenciación del liderazgo del gobierno federal en tiempos de crisis o emergencias en lo que Konrad Hesse a llamado ‘federalismo unitario’.

Por su parte, la legitimidad del sistema en su conjunto depende en buena medida tanto del uso de competencias propias como de la eficacia de las políticas emprendidas en dicho ámbito. Sin embargo, una evaluación semejante es cada vez más complicada. La federación cuenta con competencias transversales en la dirección, bases y coordinación general del país que determinan negativamente el margen de actuación de las comunidades autónomas. No obstante, las CCAA tienen caso la capacidad de complementar y ejecutar gran parte de las políticas del bienestar, hasta el punto de canalizar en educación, sanidad y otros servicios sociales más del 70% de su presupuesto. Sin embargo, el proceso de integración en la Unión Europea ha complicado aún más la distribución competencial, difuminando cualquier atisbo de federalismo dual.

El conflicto, en estas condiciones, está servido. Históricamente, la gobernabilidad del país ha dependiendo en muchas ocasiones de partidos nacionalistas que han influido en la Ley de presupuestos generales del estado (tanto en su vertiente de ingresos como en su vertiente de gastos, especialmente en el anexo de inversiones territoriales) condicionando la política financiera tanto del estado como de las CCAA (dependientes de tributos cedidos y demás transferencias). Con ello se rompe la solidaridad y la coordinación que requiere el sistema. La dependencia recíproca (del centro de la periferia para gobernar, de la periferia hacia el conjunto del sistema para financiar) sufre nuevamente de la mano del establecimiento de un régimen financiero diferenciado para las comunidades forales que supone un agravio comparativo para las comunidades del régimen común, especialmente las peor financiadas como Valencia o Murcia.

Con la crisis económica de 2008 En un contexto que O’Connor popularizó como ‘crisis fiscal del estado’ se minimizaron las capacidades de financiación autonómica como consecuencia de la reforma del artículo 135 CE y la aprobación de la LO 2/12. Mientras se reforzaban las capacidades de dirección, coordinación y control federal de las finanzas territoriales, se postponía la urgente reforma de la LO 8/80 de financiación de las comunidades autónomas, a pesar de lo acuerdos alcanzados en 2017 por los expertos nombrados al efecto por el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

En la actualidad, dominada por la urgencia sanitaria y la subsiguiente urgencia consecuencias, han terminado por acentuarse los fallos del sistema de coordinación vertical y horizontal de nuestro sistema autonómico. La falta de previsión y apoyo temprano de las instituciones de la UE ha sido solidario respecto de las actuaciones del gobierno federal en España. Verticalmente, la declaración del estado de alarma ha supuesto críticas crecientes por parte de los grupos parlamentarios territoriales que han amenazado su continuidad ante lo que denuncian como decisiones unilaterales y falta de diálogo. Por otro lado, el lanzamiento del Ingreso Mínimo Vital auna varias disfuncionalidades del modelo actual de colaboración entre estado y comunidades autónomas, destacando la gestión foral.

Horizontalmente, la gestión sanitaria dentro del Consejo Interterritorial de Salud y su capacidad para emitir recomendaciones ha sido subsidiaria respecto de las conferencias de presidentes. Horizontalmente, no se contaba con los mecanismos (convenios y acuerdos) de colaboración suficientes previstos en el articulo 145 CE, especialmente en materia de gestión de la información o apertura de los centros escolares.

En definitiva, en estas dos crisis, de 2008 y 2020 se han acentuado los problemas generales, de diseño y gestión, políticos y económicos del sistema. Por ello, en la tercera y última parte se atenderá al futuro del estado autonómico a través de las tendencias a instrumentos de reforma. Siguiendo a Juan José Solozabal, la constitución de 1978 ha sido exitosa en los 40 años en los que ha posibilitado una federalización sin precedentes, con las peculiaridades propias de nuestra historia. Pero para evitar la quiebra constitucional y el encadenamiento de disfuncionalidades, cada vez más expertos concluyen la necesidad de una profunda reforma constitucional. En este sentido, el informe del consejo de estado de 2006 introduce algunas claves necesarias, pero hoy insuficientes y que requieren esfuerzos adicionales.

Junto a la mención de las CCAA y del proceso de integración en la UE, se podrían incluir, según Gregorio Cámara Villar y otros, las siguientes. En primer lugar, una mención expresa al carácter federal del estado, a imagen de Alemania, al principio de lealtad constitucional. También podría eludirse la necesidad de que los estatutos sean aprobados por LO del estado, estudiarse la posibilidad de descentralizar el poder judicial e introducir la justicia estatutaria en alivio de las cuestiones de amparo del TC. También podrían estudiarse un nuevo mecanismo de nombramiento del TC en el que participasen en exclusiva las Cortes Generales.

En segundo lugar, podría estudiarse la simplificación completa del titulo VIII, con la inclusión de una única lista de competencias federales y una clausula general de presunción de competencia autonómica. Además, podrían integrarse los principios de la financiación autonómica haciendo especial énfasis a la solidaridad, corresponsabilidad fiscal y coordinación de las haciendas, y la necesidad de adecuación del régimen foral a dichos principios.

En tercer lugar, la conversión del Senado en una auténtica cámara de representación territorial, con estudio del nombramiento de sus miembros por parte de las asambleas o ejecutivos de las CCAA (para potenciar el alineamiento o la representatividad) y potenciar su papel en la aprobación de las leyes de bases, los presupuestos generales del estado y otras materias de especial interés autonómico. También podría incluirse los mecanismos de colaboración vertical con el estado, con especial referencia a las conferencias de presidentes, y establecer a la CARUE (conferencia de asuntos relacionados con la UE) como órgano de relevancia constitucional.

Además de dichas reformas de carácter constitucional, que implicarían un proceso agravado de reforma (según el art 168 CE) se precisaría una reforma estatutaria (aprobada únicamente por las instituciones legislativas territoriales y, en su caso, ratificación refrendataria). Junto con ello, una reforma legislativa o reglamentaria (según el caso) tanto del régimen jurídico del sector público (para solidificar los mecanismos de colaboración horizontal y vertical entre administraciones) así como del régimen financiero de las comunidades autonómicas (especialmente en relación con los principios de suficiencia y solidaridad, así como de aproximación del régimen foral con el común). Con ello, se garantizaría una prestación adecuada de los servicios públicos fundamentales.

Con todo, el éxito no surgirá taumatúrgicamente de las reformas normativas, independientemente del alcance que están puedan tener. Requerirá también un trabajo federal en un sentido político y social que emprenda la construcción de una cultura política y cívica federal, de lealtad constitucional y solidaridad generalizada. Sólo así se engalanará la pluralidad dentro del estado y se fortalecerá su crecimiento y integrado y armónico, que son una y la misma cosa.

¿Crisis de la separación de poderes?

Frente a las constituciones mixtas de la Antiguedad y del Antiguo Régimen en la que diferentes estamentos o grupos de interés participaban en la formación del interés del estado, el liberalismo optó por la separación de poderes como dogma constituyente del estado contemporáneo. Esa decisión fue constituyente por un doble motivo: en primer lugar, por la desconfianza en el poder absoluto del Leviatán hobbesiano -cuya sobra se extiende hasta el totalitarismo, la segunda guerra mundial y la soah- y, en segundo lugar, porque dicha desconfianza se puso en el centro de las constituciones políticas que subordinaron el poder al derecho, limitándolo por unos derechos individuales y fundamentales que convertían a los súbditos en ciudadanos y por una división del mismo en diferentes órganos que se limitarían y controlarían mutuamente.

Esta doble dimensión -sobre la naturaleza del poder estatal y sobre sus limitaciones- ha sido objeto de transformaciones aceleradas, cuyos efectos son inciertos a medio y largo plazo. En la era de la globalización, el estado ha dejado de monopolizar el poder y ha pasado a compartirlo con actores de creciente protagosnimo: desde las regiones y municipios a las organizaciones supranacionales. Pero también hay que destacar el papel de los actores y redes de actores como patronales, sindicatos y el tercer sector de acción social, así como la ciudadanía en sentido amplio. Todo ello contribuye a la configuración de un nuevo paradigma en construcción: la gobernanza.

Una teoría sobre la misma no sólo debería atender a la descripción de las transformaciones de los modelos heredados (de la división horizonal del poder que comprende a ejecutivos, legislativos y judiciales) ni a la vertical (es decir, al reparto territorial del mismo). Deberá ser más ambiciosa y valorar desde un punto de vista normativo sus repercusiones de carácter constitucional y muy especialmente en el seno de la Unión Europea. Una gobernanza armónica implicará diseñar instrumentos de participación que maximicen la legitimidad, eficacia y responsabilidad de los decisores públicos al tiempo que minimicen los conflictos, el déficit democrático y la captura de las instituciones por la tecnocracia o diferentes agrupaciones de carácter privado.

Tras esta introducción se divirá el ensayo en tres partes. En las primera se atenderá a la crisis de la separación horizontal de poderes, la considerada primera y más fundamental. Se hará una mención a su origen histórico y doctrinal, a sus variantes principales y a su transformacion y crisis actuales. En la segunda parte se analizará la crisis de la separación vertical o territorial del poder. Ello implica hablar de federalismo, de los procesos de descentralización -y especialmente en España- así como de sus repercusiones. Por último, en la tercera parte, se prestará atención a las implicaciones de ambos procesos en la naturaleza constitucional de los estados miembros y de la Unión Europea, así como de la importancia de un defensor de la constitución frente a los poderes constituídos.

Se da paso a la primera parte del ensayo sobre la crisis de la separación horizontal de poderes. El origen de esta separación se remonta a las tentativas dogmáticas de Locke y Montesquieu y no tardó en convertirse en ley de la mano de las revoluciones atlánticas. La Constitución de los EEUU declara en sus tres primeros artículos que el poder ejecutivo recae en el presidente, el legislativo en el congreso y el senado y el judicial en el tribunal supremo. Por su parte, en el contexto de la revolución francesa, el articulo 12 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano expresa que la nación que carece de separación de poderes carece también de constitución. La idea fundamental de la separación horizontal del poder, tal como se expresó en “El espíritu de las leyes” es “que el poder detenga al poder” mediante un sistema de pesos y contrapesos que impidan que cada uno de ellos, por separado, actúe como un tirano dentro de sus competencias. PePresidero esta fórmula general admite diferentes configuraciones.

En Estados Unidos, la ausencia de un monarca absoluto indujo la preferencia por un ejecutivo unipersonal y de competencias ampliadas frente a un legislativo colegiado y dividido en dos cámaras. Este sistema es suceptible de conducir a conflictos de legitimidad entre ambos poderes, al ser elegidos de forma independiente. Durante el Siglo XX, se ha relacionado con una mayor proclividad al autoritarismo. La contraola autoritaria en américa latina a mediados del SXX y los episodios actuales en la región, EEUU o países semipresidencialistas como Rusia avivan esta tendencia. Y es que la proliferación de llamadas al impeachmen como única posibilidad del legislativo de remover al presidente se conjugan con medidas de defensa por parte de algunos presidentes como la interpretación interesada de la Constitución por parte de un Tribunal Constitucional afin para permitir la reelección indefinida o el establecimiento de una asamblea constituyente que se sustraiga al parlamento para la legislación ordinaria y, eventualmente, la redacción de un nuevo texto fundamental que asegure su liderazgo.

Por su parte, los sistemas parlamentarios tratan de evitar estos conflictos mediante un sistema de separación atenuada basada en la confianza mutua entre un legislativo -que inviste y puede separar al ejecutivo mediante una moción de censura más o menos constructiva- y un ejecutivo que puede disolver el parlamento ante el bloqueo de la mayoría por falta de confianza. Este caso es el propiamente europeo.Unión

Sin embargo, ha sufrido transformaciones que lo aproximan al anterior y aumentan la conflictividad. En primer lugar, la primacía del ejecutivo (y la consecuente racionalización del parlamento) que privilegia la eficacia y rapidez del gobierno frente a la naturaleza deliberativa y parsimoniosa del parlamento. En el extremo, esta tendencia limita las labores de control del parlamento a la mera ratificación (ya sea de tratados internacionales o de decretos del gobierno). Esta tendencia se combina con la fragmentación y radicalización parlamentaria. Así, la mayoría que sujeta al gobierno está expuesta a coaliciones o mayorías cada vez más débiles y coyunturales, al tiempo que fuerzas minoritarias y radicalizadas pueden ser la clave de gobernabilidad. Por ello, las probabilidades de gobiernos fuertes, coherentes y duraderos se minimizan.

Habiendo tratado el esquema tradicional y sus transformaciones en los estados, se tratarán las peculiaridades de la Unión Europea. La Unión no dispone de un sistema de separación de poderes tradicional, sino que recuerda más bien al de una constitución mixta en el que diferentes intereses legítimos han de guardar un equilibrio. Así, en lugar de un diálogo entre ejecutivo y legislativo, se impone un “triálogo” entre la Comisión -representante del interes general de la unión- el Consejo -representante de los intereses legítimos de los estados miembros- y el Parlamento -representante de los intereses de los ciudadanos.

En este esquema, la neutralidad de la Comisión es esencial, pero diversas transformaciones la han debilitado. En primer lugar, se ha interbubernamentalizado debido a que diversos comisarios han obstaculizado los trabajos hasta haber recibido instrucciones de sus estados de procedencia y, como reacción, la Comisión los ha negociado bilateralmente para sacarlos adelante. De esta forma, se ha invertido su mecanismo de funcionamiento privilegiando el interés de la parte sobre el interés general de la Unión. Pero, por otro lado, también se ha gubernamentalizado al hacer depender su presidencia de la mayoría del Parlamento europeo. De esta forma, se ha erosionado tradición de observar un equilibrio y rotación entre diferentes sensibilidades políticas y países de procedencia, central para mantener la neutralidad de una institución tan importante.

La intergubernamentalizacion progresiva de las instituciones comunitarias han supuesto el fortalecimiento del Consejo Europeo -formado por los jefes de gobierno- y, de entre ellos, ha beneficiado especialmente a los estados miembros más influyentes y que forman parte de la eurozona en detrimento de los estados menos influyentes y/o que no comparten el euro. De esta forma, se ha configurado una suerte de Directorio con un amplio poder en las instituciones comunitarias -tanto en la comisión y la iniciativa legislativa como en asuntos de política general o estratégica, y particularmente de naturaleza económica-, pero que no rinde cuentas ante ellas.

Por último, la exclusión del parlamento del control sobre determinadas políticas -especialmente la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC, más allá de su ámbito presupuestario- o el carácter no vinculante de las Iniciativas Ciudadanas Europeas debilitan la posición de una ciudadanía agrupada por países de procedencia y que, ante la falta de alternativa, acuden a los comicios en clave nacional. El problema del Brexit puede fácilmente conectarse con esto.

En definitiva, la original del sistema de división de poderes de la UE no ha estado exento de los riesgos relativos a aproximarse a los esquemas tradicionales de separación de poderes: la gubernamentalización de la comisión y la racionalización del colegislador.

Con ello se da paso a la segunda parte del ensayo dedicada a la crisis de la separación vertical o territorial del poder. Aunque a menudo es relegada a un segundo plano, goza de la misma antigüedad y fundamento que la separación canónica. En los Federalist Papers número 51, Madison argumenta que la federación es solidaria de aquella primera división de poderes ya que la distribución a diferentes niveles territoriales de distintas competencias facilita el mutuo control en el ejercicio de las propias. Además, a través del senado, los territorios participarían en la formación de la voluntad del estado y controlarían al ejecutivo en un asunto tan importante como los nombramientos de los altos cargos de la administración.

Este sistema de federalismo dual dio paso, tras el crack del 29, al federalismo cooperativo de manos del New Deal y del impulso de la federación a amplias políticas sociales y a la coordinación macroeconómica general. Sin embargo, todavía suenan ecos de desconfianza hacia los burócratas de Washington y el llamado “gran gobierno” que apuntala liderazgos fuertes y celosos de sus competencias en diferentes territorios.

En este caso, en Europa la tendencia no es muy diferente. El centralismo jacobino es más la excepción que la regla y proliferan procesos de descentralización con mayor o menor autonomía, o con un carácter más simétrico o asimétrico entre las diferentes regiones en función de la existencia o no de diferentes nacionalismos.

El caso español es paradigmático. La transición supuso el fin de un régimen autoritario y centralista (o unitario) y la construcción progresiva de una democracia y un estado compuestos mediante un largo proceso de descentralización, que no ha estado exento de conflicto. El marco del proceso estatuyente (y el principio dispositivo) ha dado lugar a una dinámica protagonizada por los gobiernos centrales, los partidos nacionalistas y la participación ciudadana (tanto en elecciones como en referendums) que ha dado lugar a una dinámica de reivindicación, agravio y homologación. No es de extrañar el papel esencial del Tribunal Constitucional en los conflictos (desde la LOapa a la actual situación en Cataluña).

Sin embargo, el crecimiento competencial y administrativo de las autonomías no se ha visto acompañado de una reducción paralela de la AGE, ni de un aumento de la autonomía financiera de las regiones -caso aparte del régimen foral- para sufragar sus crecientes presupuestos sociales. La participación de los territorios en la voluntad del estado ha sido conflictiva al privilegiarse el Congreso sobre el Senado. Tampoco se han desarrollado eficazmente los mecanismos de coordinación y colaboración de las CCAA entre sí, y de estas con la AGE. Por último, la confusión del sistema competencial y de financiación dificultan una adecuada rendición de cuentas electoral en el nivel adecuado y la aproximación de los comicios de ambos niveles, aunque aumente la participación- potencia la concentración del poder territorial de la opción política ganadora.

Por otro lado, la cuestión territorial es particularmente importante en la UE. Así lo demuestra la importancia de los fondos de cohesión y estructurales para lograr una convergencia en el bienestar de la ciudadanía de los estados miembros. Junto con los instrumentos de solidaridad financiera, se han establecido instituciones de gobernanza como el Comité de las regiones o principios de participación como la subsidiariedad o la presencia de miembros de las administraciones territoriales en las representaciones permanentes de los estados miembros (en España, a través de la CARUE).

Sin embargo, los problemas de autonomia y suficiencia que aquejan las administraciones territoriales en España respecto de la AGE se replica en este nivel entre la UE y los EEMM. Con la crisis económica y en un contexto de excepcionalidad, se han reforzado los sistemas de gobernanza económica (a través del Tratado de Estabilidad, Crecimiento y Gobernanza, el Mecanismo Europeo de Estabilidad o el Semestre Europeo) y se ha inducido una interpretación expansiva de las facultades de coordinacion y control de las instituciones europeas sobre asuntos de naturaleza económica, presupuestaria, financiera, laboral y social. El resultado es un resurgimiento de argumentos en contra de la “burocracia de bruselas” y del gran gobierno (en este caso la “perdida de soberanía”). Sin embargo, el argumento pasa por alto que los ejecutivos a menudo instrumentalizan las decisiones impopulares derivando su responsabilidad en la UE sobre decisiones que previamente han sido adoptadas de forma intergubernamental e incluso bilateral.

La UE es juridicamente una federación, pero políticamente una confederación y la división nacional de la ciudadanía europea ha imposibilitado un sistema más ordenado y armónico. Nos referimos al fallido Tratado Constitucional de 2004, debido al resultado negativo de un referéndum que permitió el veto de un país sobre la probable voluntad mayoritaria del conjunto de los europeos (léase, en circunscripción única). Este último aspecto es especialmente importante para tratar la tercera y última parte sobre las repercusiones constitucionales de estas transformaciones y la importancia de n defensor de la constitución sobre los poderes constituídos.

La división del poder, tal y como se ha tratado en las partes anteriores, no es más que la atribución de competencias a diferentes órganos (ejecutivo legislativo y judicial) o diferentes territorios (estados, regiones y municipios) Esta distribución se lleva a cabo en la constitución de cada país. Sin embargo, en la era de la globalización, debido a la importancia creciente de las organizaciones supraestatales, la distribución de competencias también puede realizarse “hacia arriba” mediante tratado internacional.

Este fue el camino incial de construcción de la union europea, hasta que (de forma similar a como hizo el TC en España durante el proceso autonómico) el Tribunal de Justicia de la UE manifestó en reiterada jurisprudencia que las fuentes secundarias de derecho comunitario eran vinculantes para los estados miembros independientemente de las resistencias que hubiera en sus ordenamientos internos. De esta forma, sin embargo, el fenómeno de transferencia competencial de los Estados miembros a la UE supone una doble reflexión sobre la naturaleza constitucional del conjunto: ya no podemos pensar en la constitución española sin las atribuciones y políticas europeas y, a la inversa, cabe hablar de la constitucionalidad material de la UE a pesar del fracasado tratado constitucional de 2004.

Este dilema de doble vertiente abre las dudas sobre quién sea el defensor de los constituyentes de los EEMM y del defensor de un confuso constituyente europeo compuesto por una ciudadanía que muestra una creciente deslealtad y desconfianza por las instituciones comunitarias. Sin duda, la gestión de la crisis económica ha primado el intergubernamentalismo de los estados más fuertes, y el centralismo en los estados compuestos más débiles. Todo ello se aleja del mayor logro europeo de postguerra: el neoconstitucionalismo. Lo que la UE tiene de estado lo tiene a pesar de que la estatalidad no se ha visto unida a la configuración de un espacio político democrático, de técnicas eficaces de control del poder y de garantías de los derechos fundamentales, es decir, de un genuíno derecho constitucional. La paradoja de la UE es que la incorporación de la dimensión constitucional no la haría mas estatal, sino simple y puramente más democrática. El camino sólo puede ser dejar atrás el intergubernamentalismo y hacer que los tratados dejen de ser propiedad de los estados para ser propiedad de una genuína ciudadanía europea

La españa rural: despoblación envejecimiento y políticas públicas.

España es Madrid y lo demás es paisaje. Esta frase de Sergio del Molino identifica perfectamente el concepto de la “españa vacia”. Las diferencias entre estas dos españas -la urbana y la rural- es tal que, durante gran parte de la historia conteporánea de nuestro país, han corrido historias paralelas como si, en efecto, una parte del país viviese sin atender a la otra. Pero es imposible comprender la historia de nuestro país sin atender este conflicto que todavía hoy, agravado por las dinamicas propias de la globalizacion, tensiona doblemente la estructura de nuestro país: en su dimensión territorial y en relacion al envejecimiento.

Excluyendo la capital de España -que ya desde mediados del siglo XIX podía homogarse en tamaño, densidad y estilo de vida a cualquiera de las grandes capitales europeas- se extiende por las submesetas un país desierto. Incluso algunos municipios tienen densidades de población similares a las de laponia, y antaño fueron tratados y aprovechados como una siberia interior. Frente a la modernidad de capital, algunas comarcas como Las Hurdes o La Alcarria han personificado el subdesarrollo interior, dando lugar a mitologías y estigmas cuya memoria todavía perduda en las generaciones más longevas.

Esta España vacía se encuentra circunscrita por el este y el sur por el litoral mediterráneo muy poblado y, el norte, por una estructura más dispersa pero funcional y homologable a los estándares europeos. El resto es un inmenso territorio despoblado, envejecido y desestructurado que polariza las relaciones entre campo y ciudad y que supone una amenaza a los derechos de sus habitantes, un reto en la prestación de servicios para las administraciones, un potencial natural, patrimonial y economico desaprovechado y un desafío a la cohesion social y territorial de nuestro país.

Tras esta introducción, se divide el ensayo en 3 partes. En la primera se tratará la problemática general. En la segunda parte, se analizarán las previsiones constitucionales y legales, así como la situación actual del problema. Por último, en la tercera parte, se bosquejarán algunas propuestas de solución provenientes de distintas escalas de gobierno.

Dando paso a la primera parte del ensayo sobre las cuestiones y dinámicas generales del problema, conviene recordar que la urbanizacion es un proceso contínuo en la historia humana, y que se acelera con el tiempo. Según Naciones Unidas, la mitad de ña población mundial vive ya en ciudades y se espera que en 2050 este porcentaje crezca dramáticamente. Entre sus causas subyacentes se encuentra la explosión demográfica de regiones como américa latina, africa y asia, que augura la expansión de megalópolis con decenas de millones de habitantes.

Este proceso se ha replicado, ajustado a su escala, pero comparable en rapidez, alcance y efectos, en las décadas centrales del siglo XX español. El desarrollismo no fue la potenciación de la españa interior que dio sustento ideologico y social al régimen, sino lo contrario. Fue la modernizacion e industrializacion de un país que sólo podría hacerse en las ciudades. Los polos de desarrollo en las ciudades medias estrategicas y los poblados dirigidos en las grandes ciudades acogieron grandas masas de inmigrantes rurales de los que la literatura de Camilo José Cela o el Cine de Paco Martinez Soria hicieron todo un género.

La urbanización en esta españa interior o españa vacía cuenta con algunos hitos, como Zaragoza -la única con más de medio millón de habitantes- o Valladolid -ya con una cifra más modesta de entorno a los trescientos mil habitantes. Los demás nucleos de población cuentan con ciudades mucho más pequeñas, cuya población ha crecido y se mantiene gracias al vaciamiento de sus campos circundantes. Todavía hoy, 1 de cada 10 españoles está empadronado en un pequeño municipio. Por eso, cerca de la mitad 8000 municipios de españa cuenta con menos de 1000 habitantes y se encuentra en riesgo de desaparación.

Además de polarizar la estructura territorial en favor de los nucleos urbanos más grandes y poblados, la urbanización tambien cambió la estructura demográfica polarizándola en favor de las personas de más edad. Por eso, la OCDE entre otros organismos internacionales, llaman la atención sobre el fenómeno del envejecimiento y sus retos asociados, prestando especial atención a nuestro país, el que será segundo en esperanza de vida del mundo -por encima de los 85 años- solo por detrás de Japón. En este sentido, las proyecciones demográficas del INE estimas que en 2050, un tercio de la población podría tener más de 65 años.

Es lo que se conoce como “segunda transición demográfica” ligada al fenómeno urbano pero tambien a la modernización relativa de los espacios rurales. Y es que la densidad de población de las ciudades atrae a la población joven por las mayores ofertas del mercado de trabajo y por la disponibilidad de mejores servicios de educación para sus hijos. Por otro lado, las personas mayores gozan en las ciudades de servicios sociales y de salud muy eficientes y especializados. En contrarse, en las zonas rurales, la diversificacion economica encuentra su techo rápidamente. La prestación de servicios del bienestar como centros de atención primaria o escuelas se convierte en un desafío. Y en aquellos en los que el inframunicipalismo o el poblamiento disperso son la regla, incluso servicios básicos como las instalaciones de agua, luz y comunicaciones básicas pueden estar en riesgo por la falta de usuarios y el aumento exponencial de su coste. El resultado es que existen muchos incentivos para la emigración joven del campo y para que la vejez rural se asocie a situaciones de soledad y abandono.

Teniendo esto en cuenta, damos paso a la segunda parte del ensayo sobre la situacion actual del problema. El fin del franquismo, la consolidacion de una españa autonómica y social y la convergencia europea supusieron grandes oportunidades para sustituir las inercias del desarrollismo por un modelo sostenible e integrador. La política natalista del franquismo no encontró un sustituto promovido por los poderes públicos. La modernizacion y secularizacion de la sociedad imprimieron nuevas dinámicas que incidieron especialmente en la caducidad de los modelos tradicionales de familia basadas en la mujer como cuidadora del hogar. Además de inducir la educacion e incorporacion de la mujer en el mercado de trabajo, tambien supuso una drástica reducción de la natalidad, de 1,4 hijos por mujer, la más baja de europa y que refuerza la tendencia al envejecimiento.

Respecto de la despoblación y frente al desarrollismo, la Constitucón estableció en su articulo 130 que los poderes públicos atenderían a la modernizacion y desarrolloro de todos los sectores economicos, especialmente de la gricultura, la ganaderia, la pesca, la artesania y el trato especial a las zonas de montaña, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. Junto con este mendato que incidía plenamente en el problema de la verbertebración territorial, la Union Europea supuso un paquete de reformas y ayudas financieras. La PAC, los fondos de Cohesión (FEAGA, FEADER) y el Fondo Social Europeo han supuesto un complemento indispensable para la viabilidad y competitividad de la españa interior. Las nuevas orientaciones vinculadas al fomento de la resiliencia demográfica, la atraccion de poblacion joven y la promocion de prácticas tradicionales, de la competitividad y del cuidado del patrimonio y el medio ambiente han tenido un valor muy superior a cerca del 1%PIB anual en que se dataron las ayudas.

A pesar de la ley 45/2007 de desarrollo rural sostenible, que atacaba las causas más importantes de esta desestructuracion territorial y social – con intervención de todas las administraciones- la crisis economica de 2008 la dejó en gran medida sin efecto. Así lo estima también la AEVAL en su evaluación de la ejecucion presupuestaria de la ley, del programan nacional y de los programas regionales de desarrollo rural. Otros factores han sido la fragmentacion parlamentaria, la polarizacion política, la interinidad del gobierno y la compleja gobernabilidad prusupuestaria han hecho más dificil atender este problema. El resultado ha sido la vulnerabilidad creciente y el aumento de la emigración joven a la ciudad y la creciente soledad de los mayores.
Por ello, damos paso a la tercera parte del ensayo, en la que se tratan brevemente algunas propuestas de solución. Desde el ámbito europeo, el Consejo Economico y Social y el Comité de las Regiones, en sendas comunicaciones, han advertido del insuficiente desarrollo y financiacion de las politicas de desarrollo rural, tanto en las legislacion como en el presupuesto europeo. Además, llaman la atencion sobre la necesidad de simplificar las politicas e instrumentos actuales de acuerdo a los principios de la mejora de las regulaciones, la reduccion de cargas, la transparencia y la accesibilidad en beneficio de los beneficiarios. Por último, dado el impacto durante la crisis y la falta de enfoque europeo de estas dimensiones en la estrategia europea post-liboa, reclaman la inclusión de un eje transversal que atienda los problemas de solidaridad territorial e intergeneracional en la union europea y los estados miembros.

Cualquier toma en consideración de un plan de acción contra la despoblación y el envejecimiento requiere la disponibilidad de información adecuada ya que el fenómeno rural es especialmente diverso y requiere planificaciones y gestiones que tengan en cuenta sus particularidades y problemáticas propias. No existen soluciones únicas, y la información y gestión de proximidad son un valor a explotar. Por otro lado, cabe resaltar la dificultad de revertir la tendencia, pues las inercias e incentivos creados están ya muy estructurados y consolidados. Sin embargo, los efectos de estas tendencias, a pesar de su aceleración, son a medio y largo plazo, precisamente el ambito en el que las proyecciones tienen más margen de error. Por ello, una activación de factores economicos, sociales e institucionales pueden, al menos, garantizar la sostenibilidad de una gran parte de los municipios y sus habitantes, y extender las mejoras urbanas más allá de los nucleos densamente poblados.

Para ello, tal y como señalan los organismos europeos y el informe al efecto de la FEMP será necesario el concurso de todas las administraciones, la sociedad civil y también las empresas. El estudio del fenómeno para la puesta en marcha de politicas públicas requiere el establecimiento de una comisión parlamentaria y de un consejo de expertos para diagnosticar la situación y elaborar distintos escenarios. Por otro lado, desde el punto de vista normativo, podrían incluirse memorias de análisis de impacto rural en las disposiciones normativas de los distintos niveles territoriales.

El mundo rural supone una reserva natural y de la biosfera en sí misma. España es, en este sentido, muy rica, tal y como demuestra la protección de comarcas y lugares dentro del marco de la Red Natura 2000 de la Unión Europea. Por otro lado, supone tambien un espacio de conservación de gran patrimonio histórico y cultural, material e inmaterial, debido a la persistencia de prácticas de explotación tradicionales (como por ejemplo muestran la trashumancia y las cañadas reales) que aportan un valor turístico y mediambiental adicional.

De forma complementaria, el mundo rural supone el principal soporte de seguridad alimentaria por lo que goza de especial consideración por los poderes publicos europeos, nacionales y regionales. Además supone un mercado de exportaciones de gran calidad que han ayudado al cambio de tendencia de la balanza de pagos comercial en la salida de la crisis. La explotación primaria es tambien una fuente muy importante de gases de efecto invernadero debido al uso intensivo de maquinaria e insumos provenientes del petroleo y cualquier estrategia tiene que incidir en la descarbonizacion progresiva de los procesos productivos en cumplimiento de la estrategia europea 2020 y la agenda global contra el clima. El uso racional de los recursos hidricos y la protección de los forestales contra los incendios tambien supondría una prometedora linea de acción.

Los riesgos derivados de las pequelas empresas y su falta de elasticidad ante los cambios puede ser superada mediante la promocion de cooperativas con la consiguiente inversion en medios de produccion sostenibles. La cualificacion de los trabajadores es, por tanto, tambien necesaria en un contexto de intercambio constante de informacion.

Además, la protección, resiliencia y fortalecimiento de la estructura demográfica requiere tambien la presencia de las administraciones en todo el territorio. En este sentido, las comunidades autónomas, pero tambien y especialmente las administraciones locales pueden asumir un rol protagonista. Las diputaciones provinciales pueden encontrar en este reto la oportunidad de innovar y encontrar soluciones de cooperacion y asistencia con inframunicipalismo español. A través de distintas medidas -subvenciones directas o deducciones- puede fortalecerse la implatacion de los jóvenes. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que las facilidades de vivienda y de emprendimiento rural han de estar acompañadas necesariamente de la presencia de servicios públicos fundamentales.

Por ultimo, en consecuencia con la cultura de la transparencia, y de las politicas públicas basadas en la evidencia, la evaluación de las actuaciones dentro de un marco de continuidad y colaboracion se consagra como una dimension ineludible de cualquier acción estrategica. Este enfoque no puede eludir la dimensión de impacto sobre las áreas mas necesitadas, a pesar de que requieran mayores esfuerzos para mejorar que aquellas que se encuentren en una situación comparablemente mejor.

En conclusión, nuestro país ha experimentado una modernizacion progresiva en los ultimos 60 años que ha supuesto el crecimiento y homologación europea de nuestras grandes urbes, al tiempo que se han vaciado gran parte de la geografia interior. A pesar de las diferencias que todavía perduran, la descentralizacion autonómica ha supuesto la oportunidad de una convergencia regional sin precedentes. Sin embargo, es necesaria una segunda descentralizacion que potencie la capacidad de los entes locales, junto con una mejorada coordinacion administrativa y orientación de las politicas públicas a las zonas más vulnerables.

La modernización de las administraciones públicas en España. Directivos públicos y liderazgo

La administración es una organización fascinante ya que la atraviesan las fuerzas políticas, economicas y sociales pero, a la vez, trata de darles forma en virtud de principios conflictivos ante los que ha inventar constantemnete soluciones innovadoras. Y es que la defensa del interés general es una fórmula abstracta que, en cada momento y lugar, se ha concebido atendiendo a las peculiaridades de la historia y del contexto en que se desarrolla.

Muestra de ello es el nacimiento del estado moderno por concentración del poder, en la que la administración se sedentariza en la capital y en la que la centralización requiere la designación de agentes territoriales para hacer cumplir las decisiones del rey. Con la progresiva liberalización del estado, la administración se independiza (como una suerte de “cuarto poder”) en garantía de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades de los tres poderes. Así, se dio paso a una fase de racionalización creciente cuyo resultado Weber denunció como una “jaula de hierro” muy disfuncional para las mayorías sociales emergentes. Y es que la administración pasaría poco a poco a promover los derechos sociales y económicos de las masas, al tiempo que el poder pasa a ser elegido por un cuerpo electoral en expansión. Sin embargo, el necesario acercamiento de la administración a la política supuso nuevos márgenes para la discrecionalidad o para las capturas mutuas (la administración por parte la política o la política por parte de la administración). Para evitarlo, una nueva fase de racionalización, esta vez económica, introdujo controles de planificación y ejecución presupuestaria, a la vez que dividía el poder administrativo tanto funcional como territorialmente y aproximaba su régimen jurídico a las condiciones de un mercado competitivo.

Esta brevísima conceptualización de la administración como núcleo atravesado por múltiples fuerzas atestigua también que no se reduce a reaccionar ante ellas, sino que aspira incluso a gobernarlas. En el contexto actual, donde todas las relaciones se globalizan, se difunde el poder por nuevos actores, aparecen nuevas lógicas y principios de acción, y la administración se encuentra en una nueva encrucijada. La innovación será necesaria para encontrar soluciones a los problemas actuales y los directivos públicos tendrán, como tuvieron antaño, gran protagonismo. Su labor de liderazgo institucional y su relación con los agentes políticos, económicos y sociales a todas las escalas lo convierten en un engranaje clave del proceso.

Tras esta introducción se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se tratará de forma general las tensiones a las que las administraciones heredadas se ven sometidas en un contexto de gobernanza. Este contexto ofrece retos y oportunidades nuevos que atañen especialmente a los directivos públicos. En segundo lugar, se tratará la situación particular de estos retos en la administración pública española. Para ello se atenderá a la evolución reciente de los mismos con referencias a los principales desarrollos normativos. Por último, en la tercera parte, se presentarán escenarios para la administración pública en general y para la española en particular, ante los que se ofrecerán algunas propuestas de solución para la adaptación de las administraciones y sus directivos a las exigencias del momento actual.

Se da paso a la primera parte en la que se trata el contexto general de gobernanza que tensiona a los directivos públicos. El funcionamiento de la administración, entendida de forma general como poder público, es un buen indicador de la calidad democrática de un país. Pero la administración tiene una naturaleza peculiar ya que actúa como un cuerpo intermedio: aunque obedezca a una dirección política, su misión es velar por el interés general. Hoy, la globalización ha modificado los estados soberanos hasta convertirlos en partes de las redes de gobernanza: ya no patrimonializa todos los poderes dentro de unas fronteras definidas, sino que emergen nuevos actores transnacionalizados que buscan participar en las toma de decisiones que les afectan.

El papel de los directivos públicos es fundamental en esta encrucijada. De ellos depende la relación estructural entre política y administración. Una relación demasiado estrecha con la política puede suponer la captura de los intereses generales por los intereses particulares del partido del gobierno, es decir, pueden reducir el papel de la administración de garante del interés general a promotora de intereses particulares en perjuicio de la mayoría o de minorías especialmente vulnerables. Sin embargo, en contrario, la administración podría concebirse como un estado dentro de otro (debido a su legitimidad meritocrática) y hacer uso de su poder burocrático para bloquear la agenda de un gobierno democráticamente elegido.

A este problema se le añaden dos nuevas formas de posible colaboración/competición. La primera surge de una dimensión endógena a la administración: su autonomía territorial y/o funcional exige pensar formas en las que la coordinación vertical y horizontal sea óptima, con diseños competenciales que la favorezcan y un estudio sobre las ventajas e inconvenientes de la huída del derecho administrativo. Junto con ello, la idoneidad y profesionalización de la dirección de cada nivel o área, los métodos de selección de los mismos, la garantía de ausencia de conflictos de intereses, las garantías complementarias que protejan su ejercicio de las injerencias ilegítimas de poderes políticos, económicos o sociales y su compromiso con la organización son factores claves del futuro. Su capacidad de integrarse en esta red institucional y promover el interés general movilizando adecuadamente los medios a su disposición bajo las instrucciones del gobierno será clave del proceso de transformación que ya sufren las administraciones.

En segundo lugar, en su dimensión externa, la aparición de nuevos actores reclama una apertura de la administración a las demandas de la sociedad civil. Sin embargo, esta apertura la expone al peligro de que sus funciones de garantía del interés general puedan quedar capturadas por agentes representativos de la sociedad, pero sin mandato ni control democrático, de modo que puedan afectar negativamente al conjunto de la sociedad y también a la concepción misma de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por decisiones de las que no son artífices en exclusiva. No obstante, supone la oportunidad de integrar a los representantes sectoriales en las decisiones institucionales que puedan afectar a los colectivos que representan, aumentando la legitimidad, eficacia y eficiencia de las políticas. Y es que la apertura a agentes nuevos supone abrirse mutuamente a nuevos conocimientos, a la colaboración en la implementación y a la evaluación de los resultados.

En este sentido, la administración también se juega su futuro en su capacidad de actuar como un agente catalizador e integrador de distintos intereses ya que, de lo contrario, puede verse desvirtuada su función en perjuicio de la mayoría social o de los colectivos especialmente vulnerables a los que pretende servir. Sin duda, la labor de los directivos públicos y de su liderazgo para modernizar las administraciones y convertirlas en instituciones abiertas, transparentes, participativas, y garantistas del interés general tendrá un impacto directo en la calidad democrática del futuro.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta el momento, se da paso a la segunda parte del ensayo, en la que se analiza la situación de la administración española y su dirección, teniendo en cuenta el contexto histórico y comparado. Desde de 1833 y la labor de Javier de Burgos podemos hablar de una administración moderna en España, centralizada pero presente en todo el territorio. En la historia reciente en el SXX se han dado los pasos más importantes para comprender las tensiones actuales. La administración monocrática y centralista del franquismo ha dado lugar a otra democratizada, descentraliazada y que promueve un estado social basado en la constitución.

Ha aumentado el tamaño de la administración, tanto en personal como en recursos economicos (45%PIB es gasto público, y 3M de empleados públicos, el 15% del total de la masa laboral), aunque esta por debajo de la media OCDE y de la media UE15. Ha transformando su estructura en un proceso que, a pesar de su rapidez, ha posibilitado una descentralización sin precedentes en el mundo, con grandes transferencias de competencias, personal y medios económicos (los servicios del bienestar, muy intensivos en personal, dependientes del personal autonómico, el 50% del total). Por último, se ha incorporado como administración indirecta de la UE (y colabora con muchas otras organizaciones de ambito continental y mundial) además de digitalizarse rápidamente (tal como demuestran los planes conecta, avanza y moderniza, las leyes 39 y 40 de 2015, los reconocimientos de la OCDE, la UE y el actual compromiso con la Agenda Digital Europea).

Las consecuencias de esta transformación acelerada ha sido la consolidación de un modelo de función pública mixto, a medio camino entre el sistema cerrado (de cuerpos) propio del sistema francés y el sistema abierto (de puestos) inglés. La transición a la democracia requirió de la discrecionalidad democrática del gobierno para designar a los directivos de la administración y así transmitir su liderazgo democrático (ya que, de otra forma, la administración heredada podría obstaculizar la acción política). Esto ha supuesto más tarde una complicación que también se da en Francia: una inversión de roles producto de la politización de la administración y de la funcionarización de la política. Pero esta apertura del sistema no sólo se produjo en los puestos directivos, sino tambien (y de forma especial) en los puestos de gestión de los entes locales debido a lógicas propias de su escala. Mientras tanto, el modelo inglés de puestos ha conseguido, en la práctica, una considerable separación de política y administración, en base a la profesionalización de los puestos directivos derivada de la rotación entre la empresa pública y la privada, lo que tampoco está exento de dilemas.

De esta forma la regulación de la función pública española, además de atender a los mandatos constitucionales de los articulos 23.2 y 103, se desarrolló con la aprobación de la ley 7/2017 de estatuto básico del empleado público, y el actual texto refundido por RDL 5/2015. Su carácter básico implica la necesidad de desarrollo por parte de las comunidades autónomas, pero unifica los derechos de los empleados independientemente de su régimen jurídico. Este texto incorporó novedades importantes en materia de dirección pública profesional. Así, en su articulo 13, reconoce esta categoría que, no obstante, no ha gozado del desarrollo esperado. Además, otros aspectos como la regulación de la carrera horizontal y la evaluación del desempeño tampoco han tenido un desarrollo acorde con las expectativas.

Por otro lado, la descentralización territorial supuso la necesidad de coordinación con los agentes territoriales de la AGE (con hitos como la ley 6/97 de organización y funcionamiento de la AGE). Por otro lado la descentralización funcional y la implantación de nuevos modelos de gestión de inspiración británica (con la ley 28/2006 de agencias como paradigma) trataron de corregir el excesivo crecimiento, rigidez y falta de coordinación interadministrativa. Frente a la racionalidad burocrática, se impulsó el liderazgo de los directivos públicos, técnicas de contratación, gestión y colaboración del sector privado. Así se impulsó la orientación al ciudadano basada en la planificación estratégica, la evaluación del desempeño y de resultados. Por último, se abanderó la calidad de los servicios mediante la simplificación administrativa, la reducción de cargas y la evaluación de las políticas.

A pesar de que la ley 28/06 es una norma derogada y con organismos en extinción, supuso un revulsivo cuyo impulso modernizador se extiende a otras iniciativas como la CORA en 2012 que supuso un gran esfuerzo racionalizador que ahorró 4mM€ directamente a los ciudadanos y más de 30mM€ a todas las administraciones. Además, ha impulsado normas todavía vigentes y de gran alcance como la ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (con medidas disciplinarias para los directores que incurran en responsabilidad económica y presupuestaria) o la ley 3/2015 reguladora de la función del alto cargo (con criterios sobre nombramientos, incompatibilidades y cese de los mismos).

Con este diagnostico de situación, se da paso a la tercera parte, en la que se ensayarán algunos escenarios posibles. A pesar de la dificultad política de emprender una reforma administrativa de calado (al ser un tema técnico y muy poco popular) las administraciones públicas habrán de innovar. La historia de sus transformaciones es muestra de ello. Y es que cuenta con activos suficientes: es una organización grande en la que pequeñas innovaciones aplicadas a muchas unidades ofrece grandes retornos. Es una organización estable en la que se acumula experiencia y conocimiento institucional y en el que las inversiones no se enfrentan a tantas incertidumbres. Es muy intensiva en capital humano, es decir, en personas formadas, capaces de aprender, adaptarse e innovar. Y por último, debido a su despliegue territorial cuenta con flujos de conocimiento transfronterizo y capacidad de análisis basada en evidencias en distintos contextos. Los cambios experimentados en las últimas décadas quizá sean incrementales y requieran acelerarse para estar a la altura de los tiempos. Por ello, la figura del directivo público profesional es clave. Sin su liderazgo innovador para hacer converger ad intra los intereses de la administración para servir ad extra a la ciudadanía, es posible que las organizaciones públicas sean objeto de distintas capturas institucionales, en perjuicio del interés general.

Por ello, la dirección pública profesional es una posición de especial relevancia en las redes de gobernanza. Debido a su cercanía al poder político, tiene que contar con las máximas garantías de independencia. En este sentido, el régimen estatutario conseguirá que la inteligencia institucional y la iniciativa le sean auténticas y propias. Su selección atenderá a los principios de mérito, capacidad e idoneidad, pero su nombramiento no será discreccional. Su selección por un organismo independiente aseguraría su profesionalidad y la ausencia de conflictos de intereses y podría también atender al principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en los puestos directivos. En cambio, para garantizar su encaje con sus superiores de naturaleza política, el cese será siempre discreccional. Sus actuaciones estarán sometidas periódicamente a evaluación y su retribución no sería negociable. Con estas condiciones, también sería posible liderar un cambio en la cultura administrativa en la que la participación de lugar a una deliberación entre la agenda política y representantes de los intereses afectados, la coordinación entre la planificación estratégica y la gestión operativa, así como la promoción de la transparencia y la evaluación.

En definitiva, los grandes retos que la globalización comporta para toda la sociedad son de especial trascendencia para las administraciones públicas. Habiendo mostrado gran capacidad de adaptación a lo largo de la historia, una actualidad que se acelera comporta un reto adicional para estructuras con grandes inercias adquiridas, pero con capacidad suficiente para sortear los obstáculos. La activación de estas capacidades institucionales latentes dependen de la adecuada regulación de la dirección pública, como pieza clave de las redes de gobernanza. Las garantías del ejercicio profesional de sus funciones son claves de la identidad futura de la administración, cuyo rol como metagobernador puede estar amenazado a medio y largo plazo por diferentes capturas políticas, económicas, sociales e incluso de la propia administración renuente al cambio. De esta forma, focalizar los esfuerzos de la reforma administrativa en este sentido puede ser la estrategia más eficaz para lograr grandes transformaciones con pequeños cambios.

Los retos del proyecto europeo: entre el ideal cosmopolita y la alianza de estados

La Unión Europea se construyó contra el totalitarismo. Por ello, se celebran más de 70 años de paz tras dos guerras mundiales y también con un mercado común contra el dirigismo y sus problemas en los regímenes nazis y comunistas. Pero, incluyendo estas dimensiones militar y económica hay una más fundamental, que las incluye: una dimensión política, es decir, jurídica y social. Como dijo Hannah Arendt, el totalitarismo reduce la pluralidad del estado a una persona, y la pluralidad social a una masa. La Unión Europea se construyó precisamente contra ello gracias a un diseño democrático, social, constitucional y de derecho como garantía de dos pluralidades diferentes, aunque relacionadas: la social (garantizada por derechos políticos y sociales) y la institucional (garantizada por unas instituciones armoniosas, eficaces y eficientes en la defensa del interés general tutelado por la ley).

Para garantizar estas pluralidades, cabe recordar que, según Torres del Moral, se han producido cuatro revoluciones en la división del poder: La primera es entre constituyente y constituidos, y se cifra en un contrato entre sociedad y estado: la constitución. Ésta establece los derechos inalienables de los ciudadanos y organizará los poderes del estado. Por eso produce una segunda revolución (horizontal) al distinguir entre poderes ejecutivo, legislativo y judicial, que impiden un poder absoluto y arbitrario que violente los derechos. En tercer lugar, se produce una tercera revolución (vertical o territorial) que distingue distintos tipos de estados en función de su descentralización, que supone que diversas instituciones tengan atribuidos distintos poderes, favoreciendo la participación de la sociedad en asuntos que le son más próximos. En cuarto lugar, debido a la complejidad del sistema, se superpuso un sistema de cierre que garantizase su buen funcionamiento: el defensor constitucional. Éste se encargaría de defender el contrato original, es decir: los derechos, la conformidad de las leyes con la constitución, y la solución de cualquier conflicto entre los poderes del estado.

Aplicar esta reflexión a la Unión Europea implica hablar de si existe un demos europeo, de la dimensión constitucional de su ordenamiento jurídico y de los equilibrios institucionales entre sus diferentes ordenamientos y poderes (de los europeos entre sí y de éstos con los ordenamientos y poderes de los estados miembros). Todo ello, a su vez, implica hablar de su naturaleza jurídica. Si el absolutismo moderno y el totalitarismo contemporáneo son estados de mera legalidad, Europa se pensará como una construcción constitucional, democrática, social y de derecho.

Por ello, tras esta introducción, se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se tratarán las dos primeras divisiones del poder, lo que implicará hablar del demos europeo como fuente de democracia, y del equilibrio entre las instituciones europeas. La segunda parte se dedicará a la división vertical del poder, es decir, a la relación de las instituciones europeas con los estados miembros, y del dilema entre la ampliación de sus miembros y profundización en la integración. Por último, en la tercera parte, se hablará del fenómeno de la “huida del derecho europeo” como producto indeseado de las difuncionalidades previas, para concluir con una reflexión final sobre la defensa constitucional en Europa (que también atañe a la defensa de los estados miembros frente a la centralización y cesión de competencias soberanas)

Se da paso a la primera parte con unas pregunta ¿Existe un demos europeo? ¿Qué relación tiene con la democracia? ¿qué clase de democracia? Estas preguntas son de vital importancia en un momento en que el nacionalismo vuelve a estar de actualidad. La nación ha sido, desde Sieyes, fundamento de la democracia. Pero la nación política y la diversidad cultural guardan una relación problemática. Y es que, quizá, la falta de identidad europea es lo que impide que exista una espacio público europeo. Si existiesen medios de comunicación con alcance y vocación europeas, quizá pudiese formarse una opinión pública sobre la agenda común y, de esta forma, que los partidos políticos europeos desempeñasen su labor al margen de los intereses de los estados miembros.

Pero no se trata sólo de cuestiones políticas, porque las diferencias culturales juegan también un papel en la naturaleza de la democracia resultante. Una comunidad política es capaz de deliberar no sólo porque comparten problemas comunes, sino porque evalúan de forma semejante los riesgos y las oportunidades y, además, se comunican en el mismo idioma. Esto no sucede entre representantes europeos, entre los que, aparentemente, es más probable que no se produzca una auténtica deliberación, sino una democracia de delegados en la que los intereses nacionales y la lengua materna induzcan transacciones de medidas a cambio de otras en lugar de una auténtica deliberación razonada sobre los intereses generales.

Estas tensiones se han puesto de manifiesto desde el comienzo de la Unión: la estabilidad del eje franco-alemán, el papel del Reino Unido, y multitud de controversias en los que distintos estados miembros (desde que se han integrado en el proyecto) han puesto a “una mayor integración”. Las diferencias entre Estados Miembros de cara a pertenecer a la UE, la UEM, el espacio Schegen o la la OTAN son sólo algunas de sus expresiones más notorias. Pero el propio funcionamiento institucional se ha visto constreñido (especialmente con el gran aumento de países tras la ampliación del este, debido a obstáculos derivados de su escasa tradición democrática y su cuestionable vocación europeísta). La actualidad más candente lo ha puesto de manifiesto tanto en el Brexit como la trayectoria más reciente de los países del Visegrado. Todo ello no sólo concierte a la eficiencia o la eficacia europeas, sino que compromete su legitimidad y también la de todos los actores involucrados en el proyecto (ciudadanos, medios, partidos e instituciones nacionales y europeas).

Esta problemática original del demos europeo y los demoi nacionales guarda estrecha relación con la división horizontal de poderes. La ausencia de una sociedad o identidad europeas propiamente dichas y la consecuente no constitucionalidad ni estatalidad de la Unión, dio paso a un sistema de diálogo y colaboración entre instituciones que representan intereses diversos. El “triálogo” entre Comisión (representante del interés general europeo) el Consejo (de los intereses nacionales) y el Parlamento (de la ciudadanía) sería, según Araceli Mangas, una combinación perfecta entre tecnocracia, intergubernamentalismo y democracia. Pero su correcto funcionamiento se subordina a que cada institución represente lealmente el interés que tiene encomendado y que existan mecanismos para solucionar los conflictos que puedan existir entre ellos.

La tendencia fundamental que ha erosionado la legitimidad europea ha sido, precisamente, la intergubernamentalización de sus instituciones. En primer lugar, de la Comisión, debido al mandato cuasi-imperativo de algunos comisarios que indujo la inversión del proceso legislativo y la quiebra del equilibrio institucional. A ello se añade que la Iniciativa legislativa Europea (a mayores de sus exigentes requisitos) no vincule a la Comisión, y no supone un contrapeso democrático al fenómeno anterior. Por último, se produce un ambiguo fenómeno de parlamentarización de la Comisión. En un principio la fragmentación parlamentaria tuvo efectos positivos (presidentes de Comision de consenso, de distinto color político y procedencia nacional). Pero se consolida una tendencia a vincular la minoría mayoritaria del parlamento con la presidencia de la Comisión, lo que la gubernamentaliza, tensionando las relaciones con el Consejo y quebrando nuevamente el principio de equilibrio. Por último, el Consejo es a menudo cooptado por los países más importantes de la Unión, lo que minimiza la participación de los estados más pequeños, malogrando una de sus funciones principales.

El conflicto entre nacionalismo y el intergubernamentalismo contra a los intereses generales europeos sirve para dar paso a la segunda parte del ensayo, en la que se trata precisamente la división horizontal del poder en la Unión, es decir, las relaciones de la Unión con los Estados Miembros. La Unión Europea no es una unión de carácter internacional, pero tampoco es un estado (ni siquiera federal). Su “constitución” (me refiero a su naturaleza política) es un híbrido complejo con efectos paradójicos. Desde el punto de vista del ordenamiento jurídico europeo, los estados están vinculados en materias concretas expresamente atribuidas por Tratado (siendo la Comisión su “guardián”); pero, desde otro punto de vista, los estados miembros son “dueños” de los tratados, en la medida en que pueden suscribir o no la transferencia de determinadas competencias soberanas en la integración europea. En qué medida seamos los ciudadanos los «dueños» de los tratados y sus guardianes es una cuestión abierta.

Según Francisco Balaguer, el fracaso del proyecto constitucional europeo (debido al miedo de los euroescépticos a la creación de una suerte de super-estado) y la posterior aventura del Tratado de Lisboa (motivado por el terror de los europeístas a verse desplazados por el nacionalismo). El miedo y el terror son, por lo demás, frecuentes en procesos materialmente constituyentes como este. Sin embargo, negar formalmente esta dimensión ha supuesto una baja calidad normativa además de incidir negativamente en la calidad democrática de la Unión. La huída del derecho constitucional no implica que la UE no tenga dimensión estatal. Esta se pone de manifiesto en la existencia de una frontera exterior, de tener competencias de naturaleza estatal o del uso del euro como moneda. Sin embargo, lo que tenga de estatal no se ha visto acompañado, como fue intención original tras la segunda guerra mundial, de construir democracias de alta calidad, con técnicas eficaces de control del poder y de garantía de los derechos y prosperidad de los ciudadanos. El nacional-populismo, la quiebra del principio institucional y el consecuente riesgo para los estados del bienestar son hoy más evidentes que nunca. La constitucionalización de la UE no la haría necesariamente más estatal de lo que ya lo es sino, sencillamente, más democrática.

La otra cara de la moneda es el efecto que tiene este proceso en los estados miembros dado que, si la UE no es plenamente estatal, y esta se ha constituido a través de elementos cedidos de la soberanía de sus “constituyentes” (es decir, de sus partes), tampoco los estados miembros son ya plenamente estatales. Esto supone un riesgo, exactamente en el mismo sentido, para su calidad democrática, sus mecanismos de control del poder (específicamente de sus Tribunales Constitucionales) y de la garantía de prosperidad de sus ciudadanos. Y es que, para los estados miembros, la UE solo es “estado” cuando les es funcional a sus intereses: especialmente para que las decisiones europeas -viciadas previamente por un procedimiento intergubernamental del que son parte fundamental- se aplica directamente a la ciudadanía, exculpando su responsabilidad en el proceso.

A la inversa, cuando las decisiones europeas se oponen a los intereses nacionales, se produce una defensa constitucional de las competencias soberanas. Tal y como pone de manifiesto Pierre Bonn, las cláusulas de “identidad constitucional” -cada vez más frecuentes en la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales, pero también en los Tratados y en las sentencias del Tribunal de Justicia de la Union Europea-, suponen frenos a la integración efectiva. Paradójicamente, la inclusión de esta reserva en el ordenamiento jurídico europeo ha transformado su naturaleza “defensiva”. Esto se debe a que “identidad constitucional” tiene un doble significado: no sólo lo peculiar de cada país (por ejemplo, la república, la laicidad o el francés en Francia), sino también lo que todos los países de la Unión deben tener en común para ser parte de la comunidad. Por eso, la democracia, la justicia, la igualdad, el pluralismo, los derechos políticos y sociales pueden suponer criterios para solucionar conflictos constitucionales en la interpretación o aplicación del derecho europeo a los estados. De esta forma, esa cláusula defensiva, puede suponer una clave que dirija la integración futura. Sin embargo, la labor del TJUE, aunque fundamental en este sentido, quizá no sea ni suficiente, ni las más apropiada.

Teniendo este conflicto presente, se da paso a la tercera y ultima parte del ensayo, en la que se tratarán los conflictos derivados de estas disfuncionalidades. El miedo al nacionalismo y la consiguiente huida del derecho constitucional en favor del intergubenamentalismo darán pie a la proliferación de “huidas del derecho europeo” cuyos efectos, lejos de promover una integración eficaz, democrática y garantista; promueve el liderazgo de un reducido número de gobiernos cuyos avances y compromisos corren el riesgo de retroalimentar la crisis que vive la Unión Europea.
En efecto, a estos problemas “de diseño” se han sumado, desde 2008 una crisis económica y financiera que ha agravado una crisis de gobernanza y legitimidad democrática. Ha habido varias razones para ello. La primera ha sido que los países más importantes de la eurozona han cooptado las instituciones europeas debido a su importancia dentro de la Unión Economica y Monetaria y a su peso en el gobierno general de la Unión Europea. Así, se ha producido una centralización sobre las políticas presupuestarias, fiscales y económicas. El objetivo presupuestario, el semestre europeo o las trayectorias de reducción del déficit y la deuda son solo algunos ejemplos de ello. Además, se han impulsado normas con carácter intergubernamental siguiendo procedimientos escasamente ortodoxos, huyendo del derecho europeo (dado que normas como el Pacto por el Euro Plus, El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Mecanismo Europeo de Estabilidad o los Memorandos de Entendimiento con los Estados miembros) se han celebrado bajo la forma de tratados internacionales. Ello ha producido, además, la quiebra constitucional de los estados miembros, quedando bajo supervisión del TJUE para controlar la constitucionalidad de sus normas en materia de equilibrio presupuestario. Por último, el Banco Central Europeo, siendo un órgano técnico e independiente, ha tenido un destacado papel político cuyas “medidas no convencionales” han podido implicar una auténtica mutación de los Tratados.

En definitiva, se ha producido una centralización de poderes sobre unas instituciones poco equilibradas y en materias que no tienen expresamente atribuídas, habiendo dispuesto de ellas huyendo del derecho europeo y refugiándose en el derecho internacional. Además, debido a un enfoque omnicomprensivo de la gestión económica de la crisis, tales medidas han afectado, de forma expansiva, a las políticas laborales y sociales de los estados miembros, cuestionando nuevamente el reparto competencial establecido en los Tratados. No sólo el Semestre Europeo, sino la estrategia Europa 2020, las Orientaciones generales de política economica o los programas de estabilidad y convergencia son ejemplos de ello. Con ello, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales (así como el Consejo Económico y Social y el Comité de las Regiones) no tienen apenas influencia en la gobernanza económica europea.

Por lo demás, se observan problemas relacionados con el intergubernamentalismo en otras áreas cruciales como la política común de seguridad y defensa o la unión fiscal. La falta de un criterio uniforme dificulta que la Unión Europea continúe con su integración progresiva. De resultas de lo anterior, y en todos los aspectos, se vislumbran distintos escenarios para la Unión en función de su capacidad para superar los intereses nacionales en pos de una verdadera integración europea. Seguir como hasta ahora le supondría ser incapaz de adelantar los acontecimientos, actuando reactiva y divergente ante los desafíos comunes y perdiendo así su agenda global. Avanzar solo en el mercado único supondría un aumento del bilateralismo en multitud de cuestiones clave. Esta situación se corregiría en parte si se pusiera en marcha una Europa de distintas velocidades, en la que distintos socios pudiesen reforzar la cooperación en distintas materias. Sin embargo, los desequilibrios internos podrían suponer una amenaza por si misma. Para evitarlo, la Unión podría reducir su agenda, y concentrar sus en aspectos considerados prioritarios, de forma que se maximizase su eficacia y eficiencia. Sin embargo, cuales sean estas areas prioritarias supondría dar por sentado un acuerdo previo. Por último, podría suceder que, como en otras ocasiones, la Unión saliese reforzada de su crisis y emprendiese el camino de hacer mucho más de forma conjunta. Los beneficios de esta estrategia ya han contado, por otro lado, con el aval de la historia reciente.

Los empleados públicos en la administración española. Retos 10 años después de su Estatuto Básico

Durante el Trienio Liberal, las reflexiones de Javier de Burgos estuvieron marcadas por un  contexto de cambio político y económico. Inspirado en la obsesión de Benjamin Constant por limitar y equilibrar el poder, destacó la necesidad de cierto pragmatismo posibilista a la hora de solucionar problemas de los que somos deudores: las relaciones entre el gobierno y la administración, la responsabilidad funcionarial, o las relaciones entre cualificación, carrera, retribución y calidad del servicio. Sólo teniendo en cuenta los límites contextuales que dan forma al país junto con las barreras y oportunidades que ofrecen las organizaciones, puede la administración cumplir fielmente las labores que tiene encomendadas.

Tras esta pequeña introducción, se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se describirá el diseño constitucional de la administración y se describirán los grandes procesos de transformación que han afectado al sector público de la mano de procesos políticos (descentralización e incorporación a la UE) económicos (crisis fiscal del estado) y culturales (nueva gestión pública) en las últimas tres décadas. En la segunda parte se tratarán los principales rasgos del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP: aprobado por la ley 7/2007, cuyo texto refundido ha sido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015). Por último, trataremos de forma comparada el tamaño y la eficiencia de nuestra administración en comparación con los países de la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) dentro de un contexto de crisis iniciada en 2008, que puede servir de ocasión para desarrollar mecanismos latentes en el EBEP.

La Constitución Española de 1978 (CE) determina en su articulo 23.2 que los españoles tienen derecho a acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad, con los requisitos que señalen las leyes. Además, el artículo 103 que sirve con objetividad a los intereses generales actuando según los principios de jerarquía, eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación. Para ello, sus órganos actuarán con pleno sometimiento a la ley y al derecho; y la ley determinará el estatuto de los empleados públicos, el acceso a la función pública según los principios del mérito y la capacidad, así como las garantías de su imparcialidad, el régimen de incompatibilidades que les será aplicable y las peculiaridades de su derecho a la sindicación.

Estos principios han sido desarrollados a lo largo de los últimos 30 años en diversas disposiciones legislativas. Al estado le ha correspondido llevar a cabo, en virtud del articulo 149.1.18 CE, las bases del régimen jurídico de las administraciones, el régimen estatutario de sus funcionarios, sin perjuicio de los desarrollos normativos llevados a cabo por las Comunidades Autónomas. Y es que la descentralización en nuestro país tuvo una doble vertiente, política y administrativa, con diversos efectos. Se ha dado paso a un modelo en el que el 80% de los empleados públicos estaba al servicio de la Administración central del estado, a otro en el que la mitad del personal está vinculado a las autonomías, con un papel central en la prestación de servicios sociales. No debe olvidarse el rol de las administraciones locales que, manteniendo su número de empleados constante, ha supuesto otra transformación de calado: la creciente laboralización de sus empleados, que ha alcanzado hasta el 60% del total a su servicio.

Para Jesús Ángel Fuentetaja, estas dos tendencias han supuesto una divergencia en los regímenes jurídicos de los empleados públicos que incluso se ha manifestado en una “huída del derecho administrativo” no sólo en los entes locales, sino también en la administración institucional, cuyos organismos de régimen jurídico específico (Entidades públicas empresariales, organismos autónomos, fundaciones, entidades de regulación independiente) han innovado en el mismo sentido.

Pero eso no es todo. Según Carles Ramió, la propia reforma organizativa de las administraciones, llevada a cabo en virtud de diversas tendencias de fondo y necesidades coyunturales, han tratado de dejar atrás una administración heredada con características weberianas para adaptarla, no sólo a un estado social y democrático de derecho, sino a su integración en la Unión Europea (UE). Ello ha supuesto dar pasos en la gobernanza, la transparencia, la eficacia, el servicio al ciudadano, la ética del servicio público y también el control presupuestario. El gasto en empleo público en España representa el 12% PIB y la gestión del personal es clave para el control del déficit del estado. De ahí que la planificación y la gestión adecuada de los recursos de personal disponibles permitan un emparejamiento laboral óptimo que redunde en beneficio de todos.

Manuel Arenilla nos recuerda que dentro de los países de la OCDE, la dicotomía tradicional entre los modelos de administración “abierta” o de puestos y “cerrada” o de cuerpos, ya no es funcional para describir las organizaciones públicas contemporáneas. En un contexto en el que el tamaño y la ineficiencia del modelo weberiano se vieron acrecentadas por lo que James O’Connor llamó “crisis fiscal del estado,” se ha producido una convergencia funcional de modelos inspirados en la Nueva Gestión Pública. De esta forma, no sólo sus estructuras, sino también el número y régimen de sus empleados se ha aproximado a los estándares de la empresa privada.

Los cambios que, en líneas generales, se pueden observar en los países de la OCDE han sido la reducción de efectivos, la privatización o externalización de funciones no esenciales, modificaciones en los mecanismos de contratación y remuneración, mayor autonomía de los directivos, una progresiva descentralizacion administrativa y pluralidad de regímenes jurídicos, laboralización y en resumen “huida del derecho administrativo.” Estas tendencias generales han interactuado de forma compleja con la historia, el modelo de estado, la cultura política u otros problemas específicos. Así, el alcance de estas medidas ha estado limitado por factores internos.

Arenilla continúa aludienco a la capacidad de los funcionarios de defender su régimen estatutario e impedir modificación profundas del mismo. La nueva gestión pública se basa en la consideración de que en un mundo globalizado, complejo y de cambio acelerado, el mercado es la mejor institución para asignar recursos (económicos y de personal) de forma eficiente. Así, frente a la rigidez y lentitud del derecho administrativo, proclama la flexibilidad del derecho privado.

Sin embargo, la eficiencia como centro no da cuenta de la necesaria vinculación de la administración con la legitimidad o la calidad democrática. Por ello, el impacto de estas tendencias ha de ser tal forma que en ningún caso afecte al papel que la CE reserva, en su articulo 9, a la administración como promotera activa de la libertad y la igualdad reales y efectivas de los individuos y grupos sociales, capaz de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y garantizando la participación de todos en la vida política, económica, social y cultural del país.

Por ello damos a la segunda parte del ensayo, dedicada al análisis del EBEP como un paso en paralelo en el proceso de reforma administrativa que se ha llevado a cabo en nuestro país en las últimas décadas, y que trata de incorporar la flexibilidad necesaria para acometer con éxito la labor que le encomienda la Constitución. Su espíritu fue modernizar el sistema de cuerpos sobre las siguientes bases: En primer lugar, los preceptos constitucionales que deben informar cualquier regulación, también la de los empleados públicos: el refuerzo de la labor al servicio del ciudadano, la igualdad, el mérito, la capacidad, la eficiencia y la transparencia fueron líneas de fuerza ineludibles. En segundo lugar, dada la fuerte descentralización, el desarrollo de la administración institucional y la laboralización especialmente reseñable en los EELL se optó por un sólo estatuto. De esta forma se trató de establecer un marco único pero abierto y flexible. Bajo la rúbrica del “empleado público” se aproxima a los funcionarios y al personal laboral ya a la vez, no supone una hipoteca para los desarrollos normativos que complementan en el régimen estatutario del personal autonómico.

Comprende, en sus arículos 8 y siguientes, una clasificación y definición de los funcionarios de carrera, los interinos, el personal laboral y el personal eventual. Sin embargo, a pesar de la felxibilidad que ello permite, incurre en rigideces derivadas de los cuerpos y las escalas, y de una definicion de tareas que pueden actuar de barrera para el desempeño de funciones semejantes (especialemte en lo relativo a los cuerpos de las escalas A1 y A2). Además, en el artículo 13 se encuentra la regulacion básica del personal directivo, muy escueta, y cuyo desarrollo puede suponer una palanca de cambio y modernizacion sin precedentes.

A continuación, en los artículos 14 y siguientes, enumera un catálogo de derechos individuales como la inamovilidad de los funcionarios de carrera ,el desempeño de funciones propias de su categoría, la progresión profesional, la formación continua, sus derechos laborales y retributivos, el respeto a la intimidad o la conciliación laboral-familiar y otros derechos de ejercicio colectivo como la libertad sindical, la negociación colectiva o la huelga. Llama la atención que no se haya actualizado e incorporado un nuevo régimen de incompatibilidades, siguiendo vigente la ley 52/1984.

Mención aparte, merecen las herramientas vinculadas a favorecer la carrera horizontal (art 16) y la evaluación del desempeño (art 20), las retribuciones complementarias y vinculadas a la productividad y el rendimiento. Sin embargo, estas medidas, que dependen la una de la otra, han encontrado poco desarrollo y sólo se cuenta en la actualidad con experiencias piloto.

Junto a los derechos, en los artículos 52 y siguientes, se recoge además una serie de deberes, cuya base ética, cristalizada en el código de conducta de los empleados públicos, sienta las bases de una deontología profesional que ha de informar y limitar sus actuaciones, estando vinculado al régimen disciplinario. Entre estos principios destacan: la obediencia al personal y órganos superiores, la buena fe, el respeto y la igualdad de trato al ciudadano o la exclusión de conflictos de intereses.

En lo tocante al acceso, se ha tratado de garantizar, tal y como establecen los artículos 55 y siguientes, los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como la transparencia y la agilidad de los procesos selectivos, y garantizando y promoviendo la igualdad de las mujeres, los discapacitados y la imparcialidad de los tribunales. Por último y como cierre de la ley, se establece en los artículos 99 y 100, a la luz de la profunda descentralización administrativa de nuestro país, el deber de coordinación y planificación, para la que se instaura la conferencia sectorial y la comisión de coordinación del empleo público.

Tras la aprobación de la ley 7/2007, irrumpió con fuerza en el panorama internacional y nacional la crisis económica de 2008 que revitalizó el debate sobre el tamaño y la eficiencia de la administración. A esta nueva fase dedicaremos la tercera parte del ensayo. Los empleados públicos en España representan el 18% de la población activa (2,5M de personas) estando próximo a la media OCDE en relación con la población. Sin embargo, a excepción de la administración general del estado (AGE), la administración de justicia y los organismos de régimen específico, ha experimentado crecimiento, separándose de la tendencia seguida por los países de nuestro entorno y contribuyendo al déficit público de un 10% en 2012, lo que indujo a la inmediata aprobación de la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, desarrollando el articulo 135 de la Constitución.

Por otro lado, según Eurostat, y dentro de un punto de vista meramente cuantitativo, la administración española es productiva, no distanciándose significativamente de las de los países del entorno. Pero también hay que tener en cuenta criterios cualitativos como la igualdad de oportunidades (especialmente para las mujeres y las personas con discapacidad) la neutralidad y profesionalidad o calidad de los servicios, entre otros. En este sentido, los españoles han manifestado en sucesivas encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) que prefieren que los servicios públicos sean prestados por personal funcionario y que se muestran, en general, muy satisfechos con los servicios recibidos.

La reforma continua de las administraciones y, dentro de ella, la gestión estratégica de su personal, forman la clave del éxito presente y futuro del empleo y la función pública. En esta tarea de gestión, independientemente de la incidencia de la nueva gestión pública en los países de nuestro entorno, desde el Francia a Reino Unido, se han incorporado gestores en los vértices de las organizaciones administrativas ya sea reclutándolos de los cuerpos superiores de funcionarios (a través de la Ecole National d’Administration o el Senior Civil Service) o indistintamente de entre éstos y las personas provenientes del sector privado.

En España, la agenda política ha impulsado cambios de forma coherente y constante. Uno de los últimos hitos ha sido, precisamente, la ley 3/2015 reguladora de las funciones del alto cargo, con la que desarrolla lo previsto en el EBEP en linea con los cambios más exitosos de la OCDE. Con esta ley se pretende consolidar una esfera entre la política y la administración, que permita gestionar diversos ámbitos con autonomía y responsabilidad, siendo funcional a los cambios generales de las organizaciones públicas actuales.

La transparencia, eficacia, idoneidad y legalidad son los principios rectores de su actuación. La labor encomendada a la Oficina de Conflictos de intereses vela por estas directrices y, muy especialmente, por el control de las incompatibilidades correspondientes a su ejercicio y la vigilancia de su situación patrimonial antes de su nombramiento y tras su cese que impida la gestión indebida de lo público para fines privados.

Junto con esta ley, quedan por abordar siempre las mejoras constantes referidas a aspectos generales de la organización de los empleados al servicio de las administraciones públicas en un mundo global, cambiante, acelerado, tecnológico y de servicios. La flexibilidad de la nueva gestión pública ha de seguir combinándose de forma virtuosa con las garantías propias del derecho administrativo y siempre bajo una planificación que tenga en cuenta las peculiaridades de la gestión de bienes públicos.

Según Jimenes Asensio, entre estos retos se encuentran potenciar la gestión estratégica de los recursos humanos dentro de un contexto de restricción presupuestaria para adecuar las ofertas de empleo público y la provisión de puestos de trabajo a las necesidades. En lo tocante al acceso a la función pública, se puede caminar, en la medida de lo posible, hacia métodos que primen, no solo los conocimientos formales, sino la igualdad de oportunidades, la atracción del talento y el servicio público, además de potenciar la profesionalización de los tribunales en los procesos selectivos.

Por otro lado, los funcionarios públicos han de hacer suya una nueva cultura administrativa basada en la evaluación del desempeño, de tal forme que se premie al que más y mejor trabaje, y al que muestre interés en formarse de manera constante. Ello conecta con una nueva forma de entender la carrera administrativa, en la que la antigüedad pierda peso en favor de estos nuevos criterios, y en la que la movilidad horizontal se incentive como una opción más. De esta forma, el mérito y la capacidad tendrán una nueva significación que, además de en su vertiente positiva, tendría que traducirse de forma correlativa en el régimen de responsabilidad disciplinaria.

Por último, y partiendo de que, por mandato constitucional, el régimen general del empleo público en nuestro país será el funcionarial, ha de tenerse en cuenta al personal laboral de las administraciones y velar por que se garantizan los derechos establecidos en el EBEP y en el Convenio Único, de tal forma que convivan, tal como está previsto, de forma armónica.

Javier de Burgos esbozó la transformación de la burocracia absolutista en una herramienta ilustrada. En la actualidad, cabe recordar su papel en la transformación de la administración actual. El impulso gubernamental y la receptividad de los empleados públicos será necesaria para caminar hacia la»adhocracia» vislumbrada por Henry Mintzberg; una administración en red y en movimiento, flexible, pero firme en la defensa de la cultura democrática, en la garantía de los derechos del estado social y en compromiso por un crecimiento económico sostenido y sostenible.