En las últimas décadas, el debate sobre las reformas que requiere una democracia de calidad han dejado de estar relacionadas con la crisis económica de 08 y la posterior crisis política con el auge de los populismos. Las reformas que planteaban diferentes movimientos sociales -mayor representatividad y participación- han quedado obsoletas por el curso acelerado de los acontecimientos. Ya no se trata de una reforma profunda de las democracias para incluir mayor pluralismo, sino de una crisis existencial que recuerda, por incierto, al periodo de entreguerras.
El pluralismo democrático está cuestionado tanto interna como externamente. Crecen con fuerza los partidos y movimientos populistas que, aprovechando las libertades e instituciones pluralistas, apuestan por una regresión democrática a imagen de líderes iliberales o regímenes autoritarios. Según un estudio de World Values Survey, la confianza en que la democracia es el mejor sistema de gobierno se acerca a sus mínimos históricos en ambos lados del atlántico (tanto en Europa como en América, es de 40%) mientras en Rusia o China la aprobación del Gobierno supera el 70%.
La crisis de las democracias se relaciona con su falta de capacidad para generar confianza y, más específicamente, en solucionar problemas globales y construir un proyecto de futuro. Las democracias necesitan alianzas, ser más fuertes unidas, incrementar su pluralismo y desactivar su tendencia a concentrarse en sus vulnerabildades inmediatas, las del aquí y del ahora. Los problemas no son solo problemas de funcionamiento interno, estatales, sino globales y su complejidad exige una planificación a largo plazo. Necesitan capitalizar su inteligencia distribuida, ser aún más plurales para incluir los intereses mundiales y de futuro de cuya solución depende en buena medida su legitimidad.
Tras esta introducción, se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se tratarán las vulnerabilidades globales, para las que se requiere una colaboración y alianza global para reforzar el pluralismo y multilateralismo internacional. En la segunda parte se tratarán la necesidad de planificar un futuro sostenible para lo que las democracias requieren innovaciones más allá del sistema electoral y su sesgo cortoplacista. Por último, en la tercera parte, se analizan las posibilidades de una profundización digital de la democracia: Internet es un entorno Global pero vulnerable y muy dependiente de incentivos a corto plazo.
Se da paso a la primera parte, dedicada a la necesidad de una colaboración y alianza global entre las democracia. La democracia moderna se ha desarrollado en un contexto westfaliano, de protagonismo del estado en las relaciones internacionales. Frente al estado patrimonial y absoluto (‘estado soy yo’ de Luis XIV); un estado nacional democrático (‘nosotros, el pueblo’ de la constitución de los EEUU). El estado fuimos nosotros, siendo cada vez más plural, gracias al concepto de nación y de poder constituyente. Aumentaron el número de movimientos y partidos hasta el logro del sufragio universal generalizado tras la segunda guerra mundial.
El mundo dejó de ser westfaliano y la protección de los intereses de toda la humanidad se fió a instituciones que trascendían al estado-nación. El ejemplo paradigmático fueron la Declaración de los Derechos Humanos y la Organización de Naciones Unidas de 1945. Los derechos imponen límites al poder de los estados respecto de cualquier persona, sea o no nacional; y la ONU implica un foro democrático y plural (hasta el extremo de integrar a regímenes no democráticos) para la solución de controversias. El consejo de Seguridad supone un freno a la guerra entre estados, y la proliferación de organizaciones supraestatales como la Organización Mundial del Comercio fomentan relaciones beneficiosas para todos. Evitar la guerra y hacer el comercio fue también uno de los éxitos de la Liga de Delos entre las ciudades estado democráticas de la antigüedad.
Hoy, el desafío global de las democracias sigue siendo el mismo: individualmente, una ciudad o un estado son incapaces de solucionar problemas globales. Cooperando unidas, logran un triple objetivo: contribuyen a democratizar las relaciones internacionales y a solucionar problemas globales; profundizan en sus propias democracias y, además, coadyuvan a que regímenes autoritarios transicionen a regímenes democráticos y pluralistas. Este círculo virtuoso se retroalimenta, y permite que los intereses extranjeros, antes ausentes, se integren y mejoren la calidad democrática.
La Unión Europea es un excelente ejemplo de esta triple capacidad, a la que se añaden sus innovaciones en materia de ciudadanía y arquitectura institucional. Frente a la nación como protagonista del estado democrático, la pluralidad de nacionalidades en Europa (enfrentadas, hace 70 años, precisamente en la Segunda Guerra Mundial) ha servido para construir lo que Jürgen Habermas califica de constelación postnacional. La ciudadanía europea recogida en los artículos 20 a 25 del TFUE se complementa con instrumentos de protección de los Derechos Humanos a través de la vinculación del Derecho de la Unión con instituciones como Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por otro lado, frente a la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) la Unión se caracteriza por una pluralidad de poderes que integran como intereses legítimos los de su ciudadanía (en el parlamento), sus Estados Miembros (en el Consejo) y la propia Unión (en la Comisión).
Sin embargo, la ausencia de un centro (de un punto de Arquímedes, como lo es el parlamento en los sistemas parlamentarios) exige una colaboración entre instituciones que Araceli Mangas califica de ‘triálogo equilibrado’, con vulnerabilidades de legitimidad, gobernabilidad y rendición de cuentas. Pero, a la vez, supone un mecanismo de integración de diferencias que ha democratizado a un número creciente de países en sucesivas ampliaciones, incluyendo a España desde 1986. Hoy la UE es un actor democrático de primer orden en todo el mundo, siendo palanca imprescindible en el éxito de agendas tan ambiciosas en todo el mundo como los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
En conclusión, la primera vulnerabilidad proviene de que la ciudadanía democrática está circunscrita en estados, y tienen dificultades para integrar los intereses extranjeros y los problemas mundiales en sus decisiones. La solución proviene de mecanismos de colaboración. En este sentido, la UE innova con una nueva articulación de poder, territorio y población más allá del estado-nación. Ello no ha estado exento de problemas, como pone manifiesto el Brexit. Por ello, para consolidar su proyecto pluralista, la UE puede tejer nuevas alianzas democráticas en materias como la promoción de la paz, la garantía de derechos humanos, el comercio multilateral, y el cuidado de trabajadores transfronterizos, personas migrantes y solicitantes de asilo. Estos bienes globales requieren poner en práctica una política intensificación de las relaciones con organizaciones internacionales como la ONU, la OTAN, o la OMC, políticas de vecindad especialmente en relación con el mediterráneo, el estudio de las posibles adhesiones de nuevos países como Albania o Macedonia del Norte, así como la actualización de la agenda Europa de Migraciones. Todo ello puede servir para solucionar la crisis existencial de la UE, y por extensión, de la democracia en este entorno global.
Con ello se da paso a la segunda parte, dedicada a la necesidad de planificar un futuro sostenible para lo que las democracias requieren innovaciones más allá del sistema electoral y su sesgo cortoplacista. Históricamente, la democracia ha ganado en pluralidad con la ampliación del sufragio. A los intereses de la burguesía se la han ido añadiendo los del tercer estado en toda su extensión (el proletariado, las mujeres, las minorías no-blancas, etc). El resultado ha integrado a la práctica totalidad de intereses presentes en la sociedad. Y esa es la clase: Las mayorías de hoy tienen una gran capacidad para determinar el futuro, reduciendo la capacidad de decisión de los electores de mañana. El futuro es la gran circunscripción olvidada, cuyos intereses a menudo son tratados como los de un país extranjero.
Pero hoy, las democracias están cada vez más preocupadas por el futuro, por su sostenibilidad a largo plazo. Las críticas señalan cada vez más a la brevedad y fragilidad de los compromisos electorales, marcados por legislaturas cortas y una duración cada vez más breve de los gobiernos, incapaces de liderar transformaciones necesarias en momentos críticos como los actuales. Frente a la aparente eficacia de los regímenes autoritarios, las democracias requieren innovaciones para integrar y privilegiar decisiones estratégicas ante un futuro incierto que acerca con velocidad.
Existen antecedentes de mecanismos inteligentes que permiten una gestión planificada y sostenible, especialmente en materia económica. Tradicionalmente, los gobiernos tenían competencia en la definición de la política monetaria, ejecutada a través de los Bancos Centrales. Sin embargo, en periodos de crisis, los gobiernos hicieron un uso irresponsable de la misma, aumentando la masa monetaria, aunque ello tuviese efectos muy perjudiciales sobre la inflación, el crecimiento, el empleo y el comercio exterior. Por ello, al considerar que la estabilidad de la moneda es un interés superior y a largo plazo, se apostó por autoridades independientes de carácter técnico. Este es el caso de España y de la ley 13/94 de autonomía del Banco de España.
Y es que frente a la tecnocracia independiente es difícil de introducir mecanismos democráticos. Alargar las legislaturas uno o dos años en poco contribuiría a planificar a muy largo plazo. La limitación de mandatos, al eliminar el incentivo de la reelección, podría incentivar una conducta responsable, aunque impidiendo proyectos de varias legislaturas. Podrían introducirse requisitos de mayorías reforzadas para decisiones con claros efectos de futuro, aunque no impide que una mayoría hoy se imponga sobre un interés del mañana.
Teniendo en cuenta estas dificultades, se aventura una linea de acción alternativa: el refuerzo de la capacidad técnica de la administración y de los órganos consultivos. En este ámbito el Consejo de Estado o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (creada por LO 6/13) puede servir de ejemplos a seguir. Además, desde el punto de vista comparado, pueden extraerse enseñanzas como las comisiones parlamentaras para el futuro o estándares de justicia intergeneracional. El pacto de Toledo y el Indice de Equidad Intergeneracional (introducido por la ley 23/13) ligado a la revalorización de las pensiones pueden servir de antecedentes sectoriales de estas prácticas. Por último, en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se han generalizado indicadores y estándares que sirven de base para la elaboración de políticas basadas en la evidencia en ámbitos económicos y sociales, así como educativos (informe Pisa).
Por otro lado, podemos pensar también en el marco de la gobernanza europea. En primer lugar, en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la introducción de la regla de oro presupuestaria en el art 135 CE. Impedir el déficit y la deuda pública excesiva no impiden realizar una u otra política presupuestaria (más allá de las previsiones del art 144 TFUE en relación con la aproximación tributaria) sino ajustar ingresos y gastos, y la necesidad de una planificación que asegure la sostenibilidad a largo plazo. Destaca el Marco Financiero Plurianual (art 312 TFUE) 2020-2027 en el que se integran los presupuestos de la UE, que actualmente se encuentra en periodo de negociación. También cabe referirse a la estrategia Europea 2020 que dispuso objetivos en materias muy amplias como el empleo, la investigación, la energía y clima, la educación o la equidad social. Por último, el compromiso de la comisión con el Tratado de París en su estrategia para lograr la neutralidad climática de la UE en 2050.
Con todo ello, la UE se ha revelado como un mecanismo capaz de planificar a largo plazo y de impulsar la convergencia en las políticas de distintos estados miembros que tuviesen consecuencias a largo plazo. Sin embargo, el grado de conflictividad (en relación con la competencia, el carácter vinculante o el control de las decisiones) también se ha ido incrementando, con consecuencias difíciles de valorar políticamente. Por ello, es preciso introducir mejoras que optimicen el proceso de decisión, evaluando el principio de subsidiariedad: tanta planificación como sea necesaria, tanta libertad como sea posible.
En conclusión, la segunda vulnerabilidad de la democracia pluralista proviene del la falta de incentivos para planificar a largo plazo. El proceso electoral privilegia a los electores de hoy sobre los del mañana, y los dirigentes políticos tienen incentivos para priorizar lo urgente a lo importante, a menudo condicionados por el deseo de ser reelegidos. Frente a esto, las soluciones posibles son: restringir la capacidad de decisión e incrementar la disponibilidad de información. El intercambio de buenas prácticas a nivel interestatal y la integración de la UE son ejemplos de que la planificación a largo plazo es posible en materias muy diversas, aunque es preciso una mejora del proceso de gobernanza para evitar una conflictividad creciente y los efectos indeseados que ello implica. En este sentido no cabe más que aprender del pasado para evitar errores en el futuro.
Por último, se da paso a la tercera y ultima parte, en la que se analizan las posibilidades de una profundización digital de la democracia. Un factor esencial de la calidad democracia es el acceso a la información y la deliberación. Antes de Internet, la información era escasa y dos instituciones tenían la capacidad de convertirla en conocimiento. En primer lugar, la administración burocrática. A partir de archivos y registros, custodia información sobre sus ciudadanos para diseñar políticas públicas. En segundo lugar, los medios de comunicación que seleccionan la información relevante (también controlando al funcionamiento del gobierno y la administración) y distribuyen una imagen del mundo a las audiencias nacionales. Pero Internet lo ha cambiado todo.
En un primer momento se pensó que fortalecería a la ciudadanía. En primer lugar respecto del gobierno y la administración: la digitalización la haría más transparente, ágil y facilitaría la participación y el control ciudadano. En segundo lugar, respecto de los medios de comunicación, diversificaría las fuentes de información e incluso fomentaría que los ciudadanos creasen ellos mismos nuevos contenidos. Pero estos anhelos tecnoutópicos no se cumplieron totalmente.
En su lugar, la administración cuenta con información muy valiosa y está en proceso de implementar estrategias de datos abiertos y reutilizables para capitalizar dicha información tanto en el diseño y evaluación de políticas como para uso por parte de sus creadores: la sociedad civil. De esta forma, en sus actividades privadas, impulsan la innovación, el crecimiento y el bienestar. Para lograrlo, se requiere un entorno digital accesible, confiable y seguro que garantice los derechos digitales y especialmente la intimidad. Y este es el problema.
Los internautas, en su actividad en la red, generan una enorme cantidad de datos de carácter personal que son atesorados por los proveedores del distintos servicios online. Con ellos, gracias a técnicas de big data, puede segmentarse a la población con un gran nivel de detalle, lo que permite recomendaciones personalizadas dirigidas a consumidores y, eventualmente, a votantes (especialmente en periodo electoral). A este fenómeno, se unen la proliferación de información (y de ruido), las fake news, la viralidad, la infoxicación y las burbujas de filtros. Todos estos fenómenos contribuyen a la formación de comunidades débiles, polarizadas y aceleradas.
En Internet, grandes plataformas de Internet (Google, Facebook, etc) tienen un enorme poder de mercado y son el instrumento de información de millones de personas en todo el mundo. Su poder económico y mediático no tiene precedentes, y por tanto, son un agente político de primer orden que pone en riesgo a las democracias tal y como las conocemos. La deliberación requiere, en palabras de John Rawls, una ‘posición original’ en la que rija el velo de ignorancia. Las condiciones para una deliberación pausada y reflexiva no se dan en la red. De ahí su capacidad disruptiva, puesta de manifiesto en el escándalo de Cambridge Analitica en las elecciones presidenciales de EEUU.
Los ciberriesgos son una de las manifestaciones más claras de las vulnerabilidades de las democracias estatales y concentradas en el presente. La profundización democrática pasa por unas instituciones resilientes a las amenazas e innovadoras respecto de las oportunidades que supone el nuevo entorno digital. De nuevo, la infraestructura de la democracia es administrativa, y la transformación digital del sector público es el fundamento sin el cual la democracia digital es mera utopía. Las estrategias de digitalización que se realizan en base a las recomendaciones de la OCDE e impulsadas por la agenda digital Europea pueden suponer una mejora de la capacidad institucional que puede contribuir a una democracia de mayor calidad.
Pero también se requiere calidad en la formación de la opinión pública y en los procesos electorales. Una de las prioridades de la Comisión Europea es vigilar que se cumplan las normas de competencia recogidas en los artículos 101 y siguientes del TFUE dentro del mercado único digital, para impedir el abuso de la posición dominante de determinados prestadores de servicio de Internet. También que los partidos políticos no accedan ni usen datos personales para maximizar sus opciones. Por último, las soluciones digitales no pueden generalizarse con garantías suficientes a la participación política. No sólo suponen un proceso crítico para las democracias, muy vulnerables, sino que el voto requiere una jornada de reflexión, de enfriamiento, y conservar el mínimo ritual social del voto, muy distinto del acto de la compra online.
En conclusión, más allá de las críticas al funcionamiento interno, las principales vulnerabilidades de las democracias hoy se relacionan con la dimensión global y la dimensión de futuro, para las que las democracias requieren alianzas globales y planificaciones a largo plazo. En este sentido, Internet constituye el ecosistema que mejor representa ambas tendencias, y al que la administración ha de adaptarse con rapidez para asegurar la infraestructura suficiente para una democracia de calidad. En todo ello, la UE ofrece posibilidades de innovación, no exentas de dificultades, que requieren repensar nuevamente sus fortalezas y debilidades.
En código morse 