Los empleados públicos en la administración española. Retos 10 años después de su Estatuto Básico

Durante el Trienio Liberal, las reflexiones de Javier de Burgos estuvieron marcadas por un  contexto de cambio político y económico. Inspirado en la obsesión de Benjamin Constant por limitar y equilibrar el poder, destacó la necesidad de cierto pragmatismo posibilista a la hora de solucionar problemas de los que somos deudores: las relaciones entre el gobierno y la administración, la responsabilidad funcionarial, o las relaciones entre cualificación, carrera, retribución y calidad del servicio. Sólo teniendo en cuenta los límites contextuales que dan forma al país junto con las barreras y oportunidades que ofrecen las organizaciones, puede la administración cumplir fielmente las labores que tiene encomendadas.

Tras esta pequeña introducción, se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se describirá el diseño constitucional de la administración y se describirán los grandes procesos de transformación que han afectado al sector público de la mano de procesos políticos (descentralización e incorporación a la UE) económicos (crisis fiscal del estado) y culturales (nueva gestión pública) en las últimas tres décadas. En la segunda parte se tratarán los principales rasgos del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP: aprobado por la ley 7/2007, cuyo texto refundido ha sido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015). Por último, trataremos de forma comparada el tamaño y la eficiencia de nuestra administración en comparación con los países de la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) dentro de un contexto de crisis iniciada en 2008, que puede servir de ocasión para desarrollar mecanismos latentes en el EBEP.

La Constitución Española de 1978 (CE) determina en su articulo 23.2 que los españoles tienen derecho a acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad, con los requisitos que señalen las leyes. Además, el artículo 103 que sirve con objetividad a los intereses generales actuando según los principios de jerarquía, eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación. Para ello, sus órganos actuarán con pleno sometimiento a la ley y al derecho; y la ley determinará el estatuto de los empleados públicos, el acceso a la función pública según los principios del mérito y la capacidad, así como las garantías de su imparcialidad, el régimen de incompatibilidades que les será aplicable y las peculiaridades de su derecho a la sindicación.

Estos principios han sido desarrollados a lo largo de los últimos 30 años en diversas disposiciones legislativas. Al estado le ha correspondido llevar a cabo, en virtud del articulo 149.1.18 CE, las bases del régimen jurídico de las administraciones, el régimen estatutario de sus funcionarios, sin perjuicio de los desarrollos normativos llevados a cabo por las Comunidades Autónomas. Y es que la descentralización en nuestro país tuvo una doble vertiente, política y administrativa, con diversos efectos. Se ha dado paso a un modelo en el que el 80% de los empleados públicos estaba al servicio de la Administración central del estado, a otro en el que la mitad del personal está vinculado a las autonomías, con un papel central en la prestación de servicios sociales. No debe olvidarse el rol de las administraciones locales que, manteniendo su número de empleados constante, ha supuesto otra transformación de calado: la creciente laboralización de sus empleados, que ha alcanzado hasta el 60% del total a su servicio.

Para Jesús Ángel Fuentetaja, estas dos tendencias han supuesto una divergencia en los regímenes jurídicos de los empleados públicos que incluso se ha manifestado en una “huída del derecho administrativo” no sólo en los entes locales, sino también en la administración institucional, cuyos organismos de régimen jurídico específico (Entidades públicas empresariales, organismos autónomos, fundaciones, entidades de regulación independiente) han innovado en el mismo sentido.

Pero eso no es todo. Según Carles Ramió, la propia reforma organizativa de las administraciones, llevada a cabo en virtud de diversas tendencias de fondo y necesidades coyunturales, han tratado de dejar atrás una administración heredada con características weberianas para adaptarla, no sólo a un estado social y democrático de derecho, sino a su integración en la Unión Europea (UE). Ello ha supuesto dar pasos en la gobernanza, la transparencia, la eficacia, el servicio al ciudadano, la ética del servicio público y también el control presupuestario. El gasto en empleo público en España representa el 12% PIB y la gestión del personal es clave para el control del déficit del estado. De ahí que la planificación y la gestión adecuada de los recursos de personal disponibles permitan un emparejamiento laboral óptimo que redunde en beneficio de todos.

Manuel Arenilla nos recuerda que dentro de los países de la OCDE, la dicotomía tradicional entre los modelos de administración “abierta” o de puestos y “cerrada” o de cuerpos, ya no es funcional para describir las organizaciones públicas contemporáneas. En un contexto en el que el tamaño y la ineficiencia del modelo weberiano se vieron acrecentadas por lo que James O’Connor llamó “crisis fiscal del estado,” se ha producido una convergencia funcional de modelos inspirados en la Nueva Gestión Pública. De esta forma, no sólo sus estructuras, sino también el número y régimen de sus empleados se ha aproximado a los estándares de la empresa privada.

Los cambios que, en líneas generales, se pueden observar en los países de la OCDE han sido la reducción de efectivos, la privatización o externalización de funciones no esenciales, modificaciones en los mecanismos de contratación y remuneración, mayor autonomía de los directivos, una progresiva descentralizacion administrativa y pluralidad de regímenes jurídicos, laboralización y en resumen “huida del derecho administrativo.” Estas tendencias generales han interactuado de forma compleja con la historia, el modelo de estado, la cultura política u otros problemas específicos. Así, el alcance de estas medidas ha estado limitado por factores internos.

Arenilla continúa aludienco a la capacidad de los funcionarios de defender su régimen estatutario e impedir modificación profundas del mismo. La nueva gestión pública se basa en la consideración de que en un mundo globalizado, complejo y de cambio acelerado, el mercado es la mejor institución para asignar recursos (económicos y de personal) de forma eficiente. Así, frente a la rigidez y lentitud del derecho administrativo, proclama la flexibilidad del derecho privado.

Sin embargo, la eficiencia como centro no da cuenta de la necesaria vinculación de la administración con la legitimidad o la calidad democrática. Por ello, el impacto de estas tendencias ha de ser tal forma que en ningún caso afecte al papel que la CE reserva, en su articulo 9, a la administración como promotera activa de la libertad y la igualdad reales y efectivas de los individuos y grupos sociales, capaz de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y garantizando la participación de todos en la vida política, económica, social y cultural del país.

Por ello damos a la segunda parte del ensayo, dedicada al análisis del EBEP como un paso en paralelo en el proceso de reforma administrativa que se ha llevado a cabo en nuestro país en las últimas décadas, y que trata de incorporar la flexibilidad necesaria para acometer con éxito la labor que le encomienda la Constitución. Su espíritu fue modernizar el sistema de cuerpos sobre las siguientes bases: En primer lugar, los preceptos constitucionales que deben informar cualquier regulación, también la de los empleados públicos: el refuerzo de la labor al servicio del ciudadano, la igualdad, el mérito, la capacidad, la eficiencia y la transparencia fueron líneas de fuerza ineludibles. En segundo lugar, dada la fuerte descentralización, el desarrollo de la administración institucional y la laboralización especialmente reseñable en los EELL se optó por un sólo estatuto. De esta forma se trató de establecer un marco único pero abierto y flexible. Bajo la rúbrica del “empleado público” se aproxima a los funcionarios y al personal laboral ya a la vez, no supone una hipoteca para los desarrollos normativos que complementan en el régimen estatutario del personal autonómico.

Comprende, en sus arículos 8 y siguientes, una clasificación y definición de los funcionarios de carrera, los interinos, el personal laboral y el personal eventual. Sin embargo, a pesar de la felxibilidad que ello permite, incurre en rigideces derivadas de los cuerpos y las escalas, y de una definicion de tareas que pueden actuar de barrera para el desempeño de funciones semejantes (especialemte en lo relativo a los cuerpos de las escalas A1 y A2). Además, en el artículo 13 se encuentra la regulacion básica del personal directivo, muy escueta, y cuyo desarrollo puede suponer una palanca de cambio y modernizacion sin precedentes.

A continuación, en los artículos 14 y siguientes, enumera un catálogo de derechos individuales como la inamovilidad de los funcionarios de carrera ,el desempeño de funciones propias de su categoría, la progresión profesional, la formación continua, sus derechos laborales y retributivos, el respeto a la intimidad o la conciliación laboral-familiar y otros derechos de ejercicio colectivo como la libertad sindical, la negociación colectiva o la huelga. Llama la atención que no se haya actualizado e incorporado un nuevo régimen de incompatibilidades, siguiendo vigente la ley 52/1984.

Mención aparte, merecen las herramientas vinculadas a favorecer la carrera horizontal (art 16) y la evaluación del desempeño (art 20), las retribuciones complementarias y vinculadas a la productividad y el rendimiento. Sin embargo, estas medidas, que dependen la una de la otra, han encontrado poco desarrollo y sólo se cuenta en la actualidad con experiencias piloto.

Junto a los derechos, en los artículos 52 y siguientes, se recoge además una serie de deberes, cuya base ética, cristalizada en el código de conducta de los empleados públicos, sienta las bases de una deontología profesional que ha de informar y limitar sus actuaciones, estando vinculado al régimen disciplinario. Entre estos principios destacan: la obediencia al personal y órganos superiores, la buena fe, el respeto y la igualdad de trato al ciudadano o la exclusión de conflictos de intereses.

En lo tocante al acceso, se ha tratado de garantizar, tal y como establecen los artículos 55 y siguientes, los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como la transparencia y la agilidad de los procesos selectivos, y garantizando y promoviendo la igualdad de las mujeres, los discapacitados y la imparcialidad de los tribunales. Por último y como cierre de la ley, se establece en los artículos 99 y 100, a la luz de la profunda descentralización administrativa de nuestro país, el deber de coordinación y planificación, para la que se instaura la conferencia sectorial y la comisión de coordinación del empleo público.

Tras la aprobación de la ley 7/2007, irrumpió con fuerza en el panorama internacional y nacional la crisis económica de 2008 que revitalizó el debate sobre el tamaño y la eficiencia de la administración. A esta nueva fase dedicaremos la tercera parte del ensayo. Los empleados públicos en España representan el 18% de la población activa (2,5M de personas) estando próximo a la media OCDE en relación con la población. Sin embargo, a excepción de la administración general del estado (AGE), la administración de justicia y los organismos de régimen específico, ha experimentado crecimiento, separándose de la tendencia seguida por los países de nuestro entorno y contribuyendo al déficit público de un 10% en 2012, lo que indujo a la inmediata aprobación de la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, desarrollando el articulo 135 de la Constitución.

Por otro lado, según Eurostat, y dentro de un punto de vista meramente cuantitativo, la administración española es productiva, no distanciándose significativamente de las de los países del entorno. Pero también hay que tener en cuenta criterios cualitativos como la igualdad de oportunidades (especialmente para las mujeres y las personas con discapacidad) la neutralidad y profesionalidad o calidad de los servicios, entre otros. En este sentido, los españoles han manifestado en sucesivas encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) que prefieren que los servicios públicos sean prestados por personal funcionario y que se muestran, en general, muy satisfechos con los servicios recibidos.

La reforma continua de las administraciones y, dentro de ella, la gestión estratégica de su personal, forman la clave del éxito presente y futuro del empleo y la función pública. En esta tarea de gestión, independientemente de la incidencia de la nueva gestión pública en los países de nuestro entorno, desde el Francia a Reino Unido, se han incorporado gestores en los vértices de las organizaciones administrativas ya sea reclutándolos de los cuerpos superiores de funcionarios (a través de la Ecole National d’Administration o el Senior Civil Service) o indistintamente de entre éstos y las personas provenientes del sector privado.

En España, la agenda política ha impulsado cambios de forma coherente y constante. Uno de los últimos hitos ha sido, precisamente, la ley 3/2015 reguladora de las funciones del alto cargo, con la que desarrolla lo previsto en el EBEP en linea con los cambios más exitosos de la OCDE. Con esta ley se pretende consolidar una esfera entre la política y la administración, que permita gestionar diversos ámbitos con autonomía y responsabilidad, siendo funcional a los cambios generales de las organizaciones públicas actuales.

La transparencia, eficacia, idoneidad y legalidad son los principios rectores de su actuación. La labor encomendada a la Oficina de Conflictos de intereses vela por estas directrices y, muy especialmente, por el control de las incompatibilidades correspondientes a su ejercicio y la vigilancia de su situación patrimonial antes de su nombramiento y tras su cese que impida la gestión indebida de lo público para fines privados.

Junto con esta ley, quedan por abordar siempre las mejoras constantes referidas a aspectos generales de la organización de los empleados al servicio de las administraciones públicas en un mundo global, cambiante, acelerado, tecnológico y de servicios. La flexibilidad de la nueva gestión pública ha de seguir combinándose de forma virtuosa con las garantías propias del derecho administrativo y siempre bajo una planificación que tenga en cuenta las peculiaridades de la gestión de bienes públicos.

Según Jimenes Asensio, entre estos retos se encuentran potenciar la gestión estratégica de los recursos humanos dentro de un contexto de restricción presupuestaria para adecuar las ofertas de empleo público y la provisión de puestos de trabajo a las necesidades. En lo tocante al acceso a la función pública, se puede caminar, en la medida de lo posible, hacia métodos que primen, no solo los conocimientos formales, sino la igualdad de oportunidades, la atracción del talento y el servicio público, además de potenciar la profesionalización de los tribunales en los procesos selectivos.

Por otro lado, los funcionarios públicos han de hacer suya una nueva cultura administrativa basada en la evaluación del desempeño, de tal forme que se premie al que más y mejor trabaje, y al que muestre interés en formarse de manera constante. Ello conecta con una nueva forma de entender la carrera administrativa, en la que la antigüedad pierda peso en favor de estos nuevos criterios, y en la que la movilidad horizontal se incentive como una opción más. De esta forma, el mérito y la capacidad tendrán una nueva significación que, además de en su vertiente positiva, tendría que traducirse de forma correlativa en el régimen de responsabilidad disciplinaria.

Por último, y partiendo de que, por mandato constitucional, el régimen general del empleo público en nuestro país será el funcionarial, ha de tenerse en cuenta al personal laboral de las administraciones y velar por que se garantizan los derechos establecidos en el EBEP y en el Convenio Único, de tal forma que convivan, tal como está previsto, de forma armónica.

Javier de Burgos esbozó la transformación de la burocracia absolutista en una herramienta ilustrada. En la actualidad, cabe recordar su papel en la transformación de la administración actual. El impulso gubernamental y la receptividad de los empleados públicos será necesaria para caminar hacia la»adhocracia» vislumbrada por Henry Mintzberg; una administración en red y en movimiento, flexible, pero firme en la defensa de la cultura democrática, en la garantía de los derechos del estado social y en compromiso por un crecimiento económico sostenido y sostenible.