Innovación y transformación digital: retos para las administraciones públicas como prestadoras de servicios y como reguladoras

La innovación constante, creciente y acelerada en el sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) así como su alcance, profundidad e impacto en toda la sociedad permite hablar del advenimiento de una cuarta revolución industrial. Y es que la ciudadanía y las empresas han desarrollado hábitos de uso y expectativas que conciernen especialmente a las administraciones en una doble vertiente. En primer lugar como prestadoras de servicios, afrontan el reto de la digitalización de sus estructuras, procesos y personal. Pero, en segundo lugar, como reguladoras, han de ser pioneras en el establecimiento de un marco adecuado para el desarrollo de la transformación digital de la sociedad en su conjunto.

Aunque la transformación digital supone un escenario ineludible en el medio plazo, puede verse eclipsada en el corto por otros aspectos que, de priorizarse en exceso y en detrimento de esta cuestión estratégica, supongan un lastre para el futuro. Por ello debe ponerse el centro de la agenda institucional como una oportunidad para abordar los grandes problemas a los que se enfrenta nuestro país y que pueden mejorarse o solucionarse debido a las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías. Nuevamente, el sector público será clave en el proceso, del que cabe aventurar tres escenarios: una reacción negativa y refractaria producto de la cultura burocrática heredada, una acomodación incremental en que la adaptación óptima se produzca tarde y sólo tras grandes esfuerzos o, por último, que el sector público recobre su identidad de misión para liderar el proceso. En este último caso, los beneficios para la sociedad en general y para la administración en particular serán seguro muy superiores a todos los costes. La información y el conocimiento ya están disponibles, y solo falta ponerse manos a la obra.

Por ello, tras esta introducción, se dividirá el ensayo en dos partes. En la primera se prestará atención al país que se considera un modelo en cuanto a transformación digital: Estonia. Posteriormente, se analizará la situación española: en primer lugar se tratará la digitalización del sector público y, a continuación, su rol como regulador.

Se da paso a la primera parte dedicada al modelo a seguir: Estonia, la sociedad digital más avanzada del mundo. Cabe resaltar en primer lugar que sirve de modelo por la precaria situación de partida en la que emprendió la transformación digital. Formó parte del bloque socialista hasta 1991, año en que logra su independencia y que pronto alcanzó un consenso sobre la necesidad de apartarse de las prácticas y valores del periodo precedente para ser un país viable. En este sentido, la burocracia en su sentido clásico se convirtió pronto en un antimodelo. La rigidez e ineficiencia eran solo dos aspectos de una estructura totalmente capturada por el poder político que se configuraba como un obstáculo a la innovación y al interés general. Por ello, se apostó muy tempranamente por una estructura y cultura organizativas nuevas y totalmente diferentes.

Pero la situación no fue sencilla: Estonia era un país pequeño y escasamente estructurado en los ámbitos clave. Desde el punto de vista demográfico, es el país menos densamente poblado de Europa y con una distribución de su población muy polarizada entre su capital -Tallín- y el mundo rural. Socialmente, es un país muy diverso debido a las migraciones voluntarias y forzosas de población de los países circundantes, razón por la cual cuenta con minorías rusas, bielorusas, ucranianas, etc. Además, en la actualidad, esta diversidad se ve incrementada por las relaciones de proximidad con los países nórdicos. También ha sufrido grandes costes socioeconómicos en su transición de una economía estatal a una economía social y de mercado. Sin embargo, a pesar de las dificultades para lograr financiación, de la obstrucción de una burocracia heredada y de una cultura política poco propicia, Estonia logró liderar su propia transformación y a pesar de su reducido tamaño, ha tratado de contagiar su experiencia al resto de la Unión Europea desde su incorporación en 2004. Así lo ha hecho especialmente en su presidencia rotatoria del Consejo de la UE en 2017 o la gran visibilidad del país gracias a la presidencia de Donald Tusk en el Consejo Europeo.

Pero ¿qué es exactamente lo que ha logrado Estonia en este tiempo y desde circunstancias tan adversas? Nos centraremos en algunos aspectos especialmente relevantes. En primer lugar, desde el punto de vista de la infraestructura goza de una cobertura total de redes de Internet móvil y de banda ancha de alta velocidad de forma que la práctica totalidad de los ciudadanos pueda estudiar, trabajar, comprar o relacionarse con la administración a través de la red. La capacitación digital de la población es una dimensión fundamental para aprovechar estos factores reduciendo drásticamente la brecha digital generacional y territorial, facilitando el teletrabajo y la concialiación, la eficiencia económica general y la satisfacción ciudadana. No es casualidad que se haya reconocido de forma pionera el acceso a Internet como un derecho humano fundamental.

Esto ha permitido un desarrollo sin precedentes de la ciudadanía digital. Cualquier estonio o extranjero que pretenda establecerse en e país, puede firmar y encriptar cualquier documento (con excepción del matrimonio, el divorcio y las operaciones inmobiliarias) en cualquier momento lugar. De esta forma, se reducen las cargas para ciudadano y administraciones al tiempo que se facilita la unidad del mercado, el impulso al mercado digital y la inversión extranjera.

El flujo de datos es tal y de tanta importancia, que las bases de datos (tanto administrativas como ciudadanas y empresariales) se comparten de forma descentralizada (a través del sotfware X-Road, basado en la tecnología blockchain) que permite desarrollar una verdadera inteligencia colectiva, potenciar las decisiones informadas, aprovechar las oportunidades de negocio y mejorar los servicios (tanto públicos como privados). Esto último se logra mediante la interoperabilidad y los datos abiertos que se combinan con un cumplimiento escrupuloso del consentimiento y la confidencialidad.

Además, esta especie de federación de la información evita el robo masivo de datos. La preocupación por las interferencias de Rusia en las vulnerabilidades de un sistema semejante han inducido el liderazgo en ciberseguridad. Estonia ha sido el primer país del mundo en establecer una “embajada de datos” que actúa como una copia de seguridad de toda la información del país en caso de ciberataques. De esta forma, se puede “reiniciar” el país de forma remota. Un logro así sólo ha sido posible gracias a la colaboración de expertos de la administración, la universidad y la empresa, cuya alianza sigue siendo clave en la actualidad. LA excelencia e este sector ha sido visibilizada con la creación en Tallín del Centro de cooperación en Ciberdefensa de la OTAN.

Los beneficios de la digitalización se han extendido a todos los ámbitos de la gobernanza. En materia de transparencia, se cuenta con una legislación muy ambiciosa que reduce las posibilidades de corrupción administrativa y gubernamental. Por otro lado, el uso masivo de internet hace que la trazabilidad en origen de las operaciones financieras evite el fraude fiscal. Por si fuera poco, en materia de participación, cuenta con mecanismos pioneros de consulta ciudadana y periodística de los trabajos de las instituciones públicas (desde anteproyectos de ley a la ejecución de distintos programas administrativos). Por último, este ecosistema digital ha permitido el desarrollo de empresas innovadoras, desde Nokia a la más reciente Skype como símbolo de los éxitos del país en el mundo.

Por todo ello, Estonia es testimonio de que la transformación es posible, independientemente de la situación de partida ya que la digitalización contribuye decisivamente a solucionar de forma sincrónica muchos de los problemas estructurales que arrastra la arquitectura institucional heredada. Por ello, en la segunda parte, nos centraremos en la situación de las administraciones españolas en su doble vertiente: como prestadora de servicios y como reguladoras.

En primer lugar, se hará un diagnóstico muy general de la situación española. Nuestro país también experimentó una transición democrática hace 40 años, tras otros tantos de régimen autoritario. En nuestro caso, no obstante, la digitalización no cobró un carácter existencial para la viabilidad del país y la mejora relativa de nuestra situación de partida supuso sin embargo una postergación indefinida de la cuestión. Sin embargo, incluso en la dimensión constitucional, se apreciaban signos pioneros como pone de manifiesto el articulo 18.4 que prevée la limitación de la informática para mayor garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Incluso en este sentido, la cultura política reservaba a la administración un rol burocrático y de restricción, antes que innovador y de promoción del uso de las nuevas tecnologías. En adelante, las reformas de la administración adolecen de una falta de identidad estratégica. Así lo manifiesta la adaptación incremental a las filosofías administrativas del momento (sea de carácter francés, anglosajón o alemán) y la incapacidad de apostar por un modelo propio e innovador (como hizo Estonia).

Por lo demás, nuestro país también cuenta con una peculiar estructura demográfica. Somos un país con una baja densidad demográfica, y con una gran brecha generacional (debido al envejecimiento) y territorial (debido al fenómeno de la españa vacia). No obstante, somos una población muy diversa debido a las peculiaridades de este esquema general en cada comunidad autónoma, y también debido a la presencia creciente de población inmigrante (tanto iberoamericana, comunitaria como del norte de áfrica). A pesar del impacto de la crisis del petróleo y de sucesivas recesiones -incluída la ocasionada por la crisis de 2008- debido a las disfuncionalidades de su modelo económico, España ha conseguido converger internamente y también con la Unión Europea en la que ejerce un importante liderazgo del que la digitalización no debería estar exento, pues podría permitir solucionar a un tiempo muchos de sus problemas estructurales. Y, aunque la comparación con Estonia tiene límites, podría extenderse la comparación con las comunidades autónomas y el fortalecimiento de los gobiernos locales, esenciales ambos para la ciudadanía.

Para optimizar los esfuerzos, sólo queda colocar la digitalización en el centro de la agenda institucional, consolidar un grupo de expertos de alto nivel (con participación de la administración, la universidad, la empresa y la sociedad civil) y alinear las políticas de todas las administraciones con las recomendaciones de la OCDE, la agenda digital europea y española.

Por ello, en primer lugar, la administración como prestadora de servicios puede tener un rol protagonista en la cohesión territorial, la igualdad de oportunidades y la integración social de la diversidad, entre otros. La transformación de la misma implica prestar atención a tres dimensiones fundamentales. En primer lugar, la estructura de la administración cuya transformación se encauza dentro de los avances logrados por la Comisión de la Reforma de la Administración (CORA 2015) la ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público y, finalmente la Estrategia de digitalización de la AGE y sus Organismos Públicos para el periodo 2015-20. Aunque la adhocracia que postuló Mintzberg quede lejos, supone dar continuidad a los esfuerzos modernizadores para aproximarse a una estructura simplificada, ágil, coordinada y flexible que no olvide la dimensión digital (y, en particular el funcionamiento y las relaciones electrónicas entre administraciones).

En segundo lugar, destaca a importancia del procedimiento a través del cual los ciudadanos y las administraciones se relacionan entre sí. La ley 11/07 de acceso electrónico de los ciudadanos al los servicios públicos supuso un hito en el reconocimiento de ese derecho, pero su voluntariedad limitó su impacto. Más ambiciosa ha sido la ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas que impone la obligación de digitalización del mismo. En todo caso, para salvar la brecha digital, los sujetos no obligados a relacionarse electrónicamente, podrán ser asistidos en el uso de las TIC o, en todo caso, optar por relacionarse en papel. No obstante, ha podido suponer una carga para la administración y la sociedad civil, al no dotar de medios ni formación suficientes al personal público, ciudadanos y empresas. Las dificultades y brechas de seguridad del DNI-e ha limitado su uso y la obligación digital ha recaído especialmente en los colectivos vulnerables (como pone de manifiesto la obligación digital en la declaración del IRPF) mientras que los expedientes son tramitados ad intra, todavía en muchos casos en papel.

Por último, la digitalización también afecta a la tercera dimensión crucial de las administraciones: el personal a su servicio. Según Carles Ramió, el envejecimiento de la plantilla puede suponer, a la vez, una déficit de adaptación a las nuevas transformaciones y la pérdida del conocimiento tácito acumulado. Por ello, la capacitación digital es clave para ambos retos. Por otro lado, la automatización de las tareas más rutinarias puede suponer una reducción del coste de personal que acentúa su déficit y lograr una máxima eficiencia de los procesos. En este sentido, señala que, paradójicamente, el modelo burocrático weberiano podría beneficiarse en el futuro de la neutralidad e imparcialidad de las máquinas en lugar de en los sesgos e inclinaciones de sus imperfectos servidores humanos.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta ahora, se tratará brevemente el papel de las administraciones como reguladoras. Y es que la digitalización no sólo tiene efectos en la administración, sino que la propia administración puede tener efectos en cómo se lleve a cabo la transformación en la sociedad en su conjunto. En este sentido, destaca la estrategia de la secretaria de estado para el avance digital “Nación Emprendedora” para impulsar los beneficios TIC en la sociedad durante los próximos 10 años.

Descatacaremos sucintamente algunas de sus lineas de acción preferentes. Impulsar la infraestructura TIC en aspectos de futuro clave como el 5G y la banda ancha de alta velocidad para acercar los servicios de la sociedad de la información a todo el territorio. Para imitar los éxitos de emprendeduría de otros países aventajados en digitalización, pretende dotar a las startups de un estatus jurídico diferenciado. Aventura incentivos fiscales sobre el impuesto de sociedades a las grandes empresas, con el fin de atraer inversión extranjera en I+D+I. Por último, apostar por la ciberseguridad ampliando e presupuesto y personal del Instituto de Ciberseguridad Español (INCIBE) y la capacitación digital de la ciudadanía y las Pymes. Con todo ello se impulsa la accesibilidad, el comercio electrónico, las nuevas industrias digitales y la seguridad en Internet, con grandes retornos económicos y sociales.

En conclusión, el sector pública español se enfrenta al reto de la digitalización desde la modernización administrativa como palanca de progreso social. Esta doble dimensión como objeto afectado y como sujeto incentivador implica resaltar el papel central de las instituciones para la defensa del interés general como miembro preferente de una red de gobernanza digital en construcción.

La modernización de las administraciones públicas en España. Directivos públicos y liderazgo

La administración es una organización fascinante ya que la atraviesan las fuerzas políticas, economicas y sociales pero, a la vez, trata de darles forma en virtud de principios conflictivos ante los que ha inventar constantemnete soluciones innovadoras. Y es que la defensa del interés general es una fórmula abstracta que, en cada momento y lugar, se ha concebido atendiendo a las peculiaridades de la historia y del contexto en que se desarrolla.

Muestra de ello es el nacimiento del estado moderno por concentración del poder, en la que la administración se sedentariza en la capital y en la que la centralización requiere la designación de agentes territoriales para hacer cumplir las decisiones del rey. Con la progresiva liberalización del estado, la administración se independiza (como una suerte de “cuarto poder”) en garantía de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades de los tres poderes. Así, se dio paso a una fase de racionalización creciente cuyo resultado Weber denunció como una “jaula de hierro” muy disfuncional para las mayorías sociales emergentes. Y es que la administración pasaría poco a poco a promover los derechos sociales y económicos de las masas, al tiempo que el poder pasa a ser elegido por un cuerpo electoral en expansión. Sin embargo, el necesario acercamiento de la administración a la política supuso nuevos márgenes para la discrecionalidad o para las capturas mutuas (la administración por parte la política o la política por parte de la administración). Para evitarlo, una nueva fase de racionalización, esta vez económica, introdujo controles de planificación y ejecución presupuestaria, a la vez que dividía el poder administrativo tanto funcional como territorialmente y aproximaba su régimen jurídico a las condiciones de un mercado competitivo.

Esta brevísima conceptualización de la administración como núcleo atravesado por múltiples fuerzas atestigua también que no se reduce a reaccionar ante ellas, sino que aspira incluso a gobernarlas. En el contexto actual, donde todas las relaciones se globalizan, se difunde el poder por nuevos actores, aparecen nuevas lógicas y principios de acción, y la administración se encuentra en una nueva encrucijada. La innovación será necesaria para encontrar soluciones a los problemas actuales y los directivos públicos tendrán, como tuvieron antaño, gran protagonismo. Su labor de liderazgo institucional y su relación con los agentes políticos, económicos y sociales a todas las escalas lo convierten en un engranaje clave del proceso.

Tras esta introducción se dividirá el ensayo en tres partes. En la primera se tratará de forma general las tensiones a las que las administraciones heredadas se ven sometidas en un contexto de gobernanza. Este contexto ofrece retos y oportunidades nuevos que atañen especialmente a los directivos públicos. En segundo lugar, se tratará la situación particular de estos retos en la administración pública española. Para ello se atenderá a la evolución reciente de los mismos con referencias a los principales desarrollos normativos. Por último, en la tercera parte, se presentarán escenarios para la administración pública en general y para la española en particular, ante los que se ofrecerán algunas propuestas de solución para la adaptación de las administraciones y sus directivos a las exigencias del momento actual.

Se da paso a la primera parte en la que se trata el contexto general de gobernanza que tensiona a los directivos públicos. El funcionamiento de la administración, entendida de forma general como poder público, es un buen indicador de la calidad democrática de un país. Pero la administración tiene una naturaleza peculiar ya que actúa como un cuerpo intermedio: aunque obedezca a una dirección política, su misión es velar por el interés general. Hoy, la globalización ha modificado los estados soberanos hasta convertirlos en partes de las redes de gobernanza: ya no patrimonializa todos los poderes dentro de unas fronteras definidas, sino que emergen nuevos actores transnacionalizados que buscan participar en las toma de decisiones que les afectan.

El papel de los directivos públicos es fundamental en esta encrucijada. De ellos depende la relación estructural entre política y administración. Una relación demasiado estrecha con la política puede suponer la captura de los intereses generales por los intereses particulares del partido del gobierno, es decir, pueden reducir el papel de la administración de garante del interés general a promotora de intereses particulares en perjuicio de la mayoría o de minorías especialmente vulnerables. Sin embargo, en contrario, la administración podría concebirse como un estado dentro de otro (debido a su legitimidad meritocrática) y hacer uso de su poder burocrático para bloquear la agenda de un gobierno democráticamente elegido.

A este problema se le añaden dos nuevas formas de posible colaboración/competición. La primera surge de una dimensión endógena a la administración: su autonomía territorial y/o funcional exige pensar formas en las que la coordinación vertical y horizontal sea óptima, con diseños competenciales que la favorezcan y un estudio sobre las ventajas e inconvenientes de la huída del derecho administrativo. Junto con ello, la idoneidad y profesionalización de la dirección de cada nivel o área, los métodos de selección de los mismos, la garantía de ausencia de conflictos de intereses, las garantías complementarias que protejan su ejercicio de las injerencias ilegítimas de poderes políticos, económicos o sociales y su compromiso con la organización son factores claves del futuro. Su capacidad de integrarse en esta red institucional y promover el interés general movilizando adecuadamente los medios a su disposición bajo las instrucciones del gobierno será clave del proceso de transformación que ya sufren las administraciones.

En segundo lugar, en su dimensión externa, la aparición de nuevos actores reclama una apertura de la administración a las demandas de la sociedad civil. Sin embargo, esta apertura la expone al peligro de que sus funciones de garantía del interés general puedan quedar capturadas por agentes representativos de la sociedad, pero sin mandato ni control democrático, de modo que puedan afectar negativamente al conjunto de la sociedad y también a la concepción misma de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por decisiones de las que no son artífices en exclusiva. No obstante, supone la oportunidad de integrar a los representantes sectoriales en las decisiones institucionales que puedan afectar a los colectivos que representan, aumentando la legitimidad, eficacia y eficiencia de las políticas. Y es que la apertura a agentes nuevos supone abrirse mutuamente a nuevos conocimientos, a la colaboración en la implementación y a la evaluación de los resultados.

En este sentido, la administración también se juega su futuro en su capacidad de actuar como un agente catalizador e integrador de distintos intereses ya que, de lo contrario, puede verse desvirtuada su función en perjuicio de la mayoría social o de los colectivos especialmente vulnerables a los que pretende servir. Sin duda, la labor de los directivos públicos y de su liderazgo para modernizar las administraciones y convertirlas en instituciones abiertas, transparentes, participativas, y garantistas del interés general tendrá un impacto directo en la calidad democrática del futuro.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta el momento, se da paso a la segunda parte del ensayo, en la que se analiza la situación de la administración española y su dirección, teniendo en cuenta el contexto histórico y comparado. Desde de 1833 y la labor de Javier de Burgos podemos hablar de una administración moderna en España, centralizada pero presente en todo el territorio. En la historia reciente en el SXX se han dado los pasos más importantes para comprender las tensiones actuales. La administración monocrática y centralista del franquismo ha dado lugar a otra democratizada, descentraliazada y que promueve un estado social basado en la constitución.

Ha aumentado el tamaño de la administración, tanto en personal como en recursos economicos (45%PIB es gasto público, y 3M de empleados públicos, el 15% del total de la masa laboral), aunque esta por debajo de la media OCDE y de la media UE15. Ha transformando su estructura en un proceso que, a pesar de su rapidez, ha posibilitado una descentralización sin precedentes en el mundo, con grandes transferencias de competencias, personal y medios económicos (los servicios del bienestar, muy intensivos en personal, dependientes del personal autonómico, el 50% del total). Por último, se ha incorporado como administración indirecta de la UE (y colabora con muchas otras organizaciones de ambito continental y mundial) además de digitalizarse rápidamente (tal como demuestran los planes conecta, avanza y moderniza, las leyes 39 y 40 de 2015, los reconocimientos de la OCDE, la UE y el actual compromiso con la Agenda Digital Europea).

Las consecuencias de esta transformación acelerada ha sido la consolidación de un modelo de función pública mixto, a medio camino entre el sistema cerrado (de cuerpos) propio del sistema francés y el sistema abierto (de puestos) inglés. La transición a la democracia requirió de la discrecionalidad democrática del gobierno para designar a los directivos de la administración y así transmitir su liderazgo democrático (ya que, de otra forma, la administración heredada podría obstaculizar la acción política). Esto ha supuesto más tarde una complicación que también se da en Francia: una inversión de roles producto de la politización de la administración y de la funcionarización de la política. Pero esta apertura del sistema no sólo se produjo en los puestos directivos, sino tambien (y de forma especial) en los puestos de gestión de los entes locales debido a lógicas propias de su escala. Mientras tanto, el modelo inglés de puestos ha conseguido, en la práctica, una considerable separación de política y administración, en base a la profesionalización de los puestos directivos derivada de la rotación entre la empresa pública y la privada, lo que tampoco está exento de dilemas.

De esta forma la regulación de la función pública española, además de atender a los mandatos constitucionales de los articulos 23.2 y 103, se desarrolló con la aprobación de la ley 7/2017 de estatuto básico del empleado público, y el actual texto refundido por RDL 5/2015. Su carácter básico implica la necesidad de desarrollo por parte de las comunidades autónomas, pero unifica los derechos de los empleados independientemente de su régimen jurídico. Este texto incorporó novedades importantes en materia de dirección pública profesional. Así, en su articulo 13, reconoce esta categoría que, no obstante, no ha gozado del desarrollo esperado. Además, otros aspectos como la regulación de la carrera horizontal y la evaluación del desempeño tampoco han tenido un desarrollo acorde con las expectativas.

Por otro lado, la descentralización territorial supuso la necesidad de coordinación con los agentes territoriales de la AGE (con hitos como la ley 6/97 de organización y funcionamiento de la AGE). Por otro lado la descentralización funcional y la implantación de nuevos modelos de gestión de inspiración británica (con la ley 28/2006 de agencias como paradigma) trataron de corregir el excesivo crecimiento, rigidez y falta de coordinación interadministrativa. Frente a la racionalidad burocrática, se impulsó el liderazgo de los directivos públicos, técnicas de contratación, gestión y colaboración del sector privado. Así se impulsó la orientación al ciudadano basada en la planificación estratégica, la evaluación del desempeño y de resultados. Por último, se abanderó la calidad de los servicios mediante la simplificación administrativa, la reducción de cargas y la evaluación de las políticas.

A pesar de que la ley 28/06 es una norma derogada y con organismos en extinción, supuso un revulsivo cuyo impulso modernizador se extiende a otras iniciativas como la CORA en 2012 que supuso un gran esfuerzo racionalizador que ahorró 4mM€ directamente a los ciudadanos y más de 30mM€ a todas las administraciones. Además, ha impulsado normas todavía vigentes y de gran alcance como la ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (con medidas disciplinarias para los directores que incurran en responsabilidad económica y presupuestaria) o la ley 3/2015 reguladora de la función del alto cargo (con criterios sobre nombramientos, incompatibilidades y cese de los mismos).

Con este diagnostico de situación, se da paso a la tercera parte, en la que se ensayarán algunos escenarios posibles. A pesar de la dificultad política de emprender una reforma administrativa de calado (al ser un tema técnico y muy poco popular) las administraciones públicas habrán de innovar. La historia de sus transformaciones es muestra de ello. Y es que cuenta con activos suficientes: es una organización grande en la que pequeñas innovaciones aplicadas a muchas unidades ofrece grandes retornos. Es una organización estable en la que se acumula experiencia y conocimiento institucional y en el que las inversiones no se enfrentan a tantas incertidumbres. Es muy intensiva en capital humano, es decir, en personas formadas, capaces de aprender, adaptarse e innovar. Y por último, debido a su despliegue territorial cuenta con flujos de conocimiento transfronterizo y capacidad de análisis basada en evidencias en distintos contextos. Los cambios experimentados en las últimas décadas quizá sean incrementales y requieran acelerarse para estar a la altura de los tiempos. Por ello, la figura del directivo público profesional es clave. Sin su liderazgo innovador para hacer converger ad intra los intereses de la administración para servir ad extra a la ciudadanía, es posible que las organizaciones públicas sean objeto de distintas capturas institucionales, en perjuicio del interés general.

Por ello, la dirección pública profesional es una posición de especial relevancia en las redes de gobernanza. Debido a su cercanía al poder político, tiene que contar con las máximas garantías de independencia. En este sentido, el régimen estatutario conseguirá que la inteligencia institucional y la iniciativa le sean auténticas y propias. Su selección atenderá a los principios de mérito, capacidad e idoneidad, pero su nombramiento no será discreccional. Su selección por un organismo independiente aseguraría su profesionalidad y la ausencia de conflictos de intereses y podría también atender al principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en los puestos directivos. En cambio, para garantizar su encaje con sus superiores de naturaleza política, el cese será siempre discreccional. Sus actuaciones estarán sometidas periódicamente a evaluación y su retribución no sería negociable. Con estas condiciones, también sería posible liderar un cambio en la cultura administrativa en la que la participación de lugar a una deliberación entre la agenda política y representantes de los intereses afectados, la coordinación entre la planificación estratégica y la gestión operativa, así como la promoción de la transparencia y la evaluación.

En definitiva, los grandes retos que la globalización comporta para toda la sociedad son de especial trascendencia para las administraciones públicas. Habiendo mostrado gran capacidad de adaptación a lo largo de la historia, una actualidad que se acelera comporta un reto adicional para estructuras con grandes inercias adquiridas, pero con capacidad suficiente para sortear los obstáculos. La activación de estas capacidades institucionales latentes dependen de la adecuada regulación de la dirección pública, como pieza clave de las redes de gobernanza. Las garantías del ejercicio profesional de sus funciones son claves de la identidad futura de la administración, cuyo rol como metagobernador puede estar amenazado a medio y largo plazo por diferentes capturas políticas, económicas, sociales e incluso de la propia administración renuente al cambio. De esta forma, focalizar los esfuerzos de la reforma administrativa en este sentido puede ser la estrategia más eficaz para lograr grandes transformaciones con pequeños cambios.