Mapa del caciquismo en España. Semanario satírico Gedeón. 1898
Una de las paradojas más llamativas de la actualidad es que la democracia atraviesa una crisis sin precedentes de legitimidad, precisamente en el momento en que más ciudadanos del mundo parecen disfrutar de ella. En efecto, tras las “olas democractizadoras” de Huntington y la legitimidad universal del constitucionalismo liberal tras la caída de la Unión Soviética -el conocido “Fin de la Historia” de Fukuyama- ha terminado por aflorar un malestar contra el status quo en el que la corrupción desempeña, sin duda, un papel nada despreciable.
No es casualidad que los primeros estudios de impacto sobre la corrupción se llevasen a cabo en la década de los ochenta y se desarrollasen al calor de la gobernanza perversa de los nuevos estados africanos tras la descolonización, ni que cobrasen cuerpo con las nuevas formas de corrupción gestadas al calor de las transiciones de economías socialistas a economías de mercado, o que en la actualidad se analicen las conductas corruptas en los países del primer mundo. En estas décadas, parafraseando con ironía la famosa sentencia de Sartre, hemos descubierto que el infierno dejó de ser solamente el otro.
Ha sido precisamente esta conclusión la que terminó por impulsar la fundación de Transparencia Internacional en el año 1993. Esta organización no gubernamental y sin ánimo de lucro vigila y estudia los fenómenos corruptos en todo el mundo. Publica un informe anual con una lista de más de 150 países ordenados por sus niveles de corrupción, de menor a mayor. Ello le permite estudiar la evolución de los países y tratar de exportar los resultados del análisis comparado para proponer soluciones a imitar.
La corrupción es un fenómeno global que atraviesa todo tipo de sistemas políticos, sociales, económicos y culturales, con distintos recorridos históricos y previsiones diferentes. Su estudio abarca una gran cantidad de factores y la propuesta de soluciones es siempre muy compleja. Además, este tipo de actividades criminales no escapan de las dinámicas y particularidades del mundo actual: la transnacionalidad y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación forman parte de este fenómeno desempeñando un papel fundamental.
El ensayo se estructurará en tres partes. En la primera, se avanzará una visión teórica y analítica del fenómeno de la corrupción en general. En la segunda, se dibujará el estado actual de la corrupción en España. Por último, se tratarán los obstáculos en la lucha contra la corrupción de cara al futuro.
A continuación comenzará la primera parte, en la que daremos una definición de corrupción operativa. Se esbozará una tipología del fenómeno y se concluirá con los avances en la modelización de la conducta corrupta.
Hemos de considerar la dificultad de una definición que implique el acuerdo universal, ya que tratamos con un fenómeno extremadamente poliédrico. Una aproximación preliminar permite distinguir, según el criterio de Klitgaurd, la corrupción “blanca” (para la que no suelen exigirse sanciones) la “gris” (aquella que raya los umbrales de tolerancia ética) y la “negra” (la que concita la necesidad unánime de castigo). A pesar de la verdad psicológica de esta clasificación, no permite avanzar en un análisis riguroso, cuantitativo y verificable del fenómeno.
Una definición mucho más operativa es la ofrecida por Garzón Valdés, aunque deja necesariamente fuera aspectos éticos y de otra índole. La corrupción consistiría en el abuso de un poder posicional de un servidor pública para obtener un bien extrapsicional mediante el incumplimiento de una norma jurídica. Esta definición, como vemos, solo considera la corrupción “negra” o propiamente dicha, pero le otorga la credibilidad de ser un instrumento útil de análisis.
Teniendo en cuenta esta definición, se impone distinguir la corrupción política de la administrativa (en función de que el corrupto sea un cargo electo o un funcionario), la nacional, regional o municipal (que afecta, grosso modo, a la cooptación del interés nacional por los intereses particulares, a los grandes contratos de infraestructuras o a las licencias urbanas respectivamente), la individual de la organizacional (tratándose del número de personas involucradas) y, relacionado con ello, la coyuntural o sistémica (en función de su estructuración, impacto y probabilidades de reproducción).
Respecto a su medición, y teniendo en cuenta que se trata de una actividad criminal y encubierta, hay varios sistemas de captación, si bien son problemáticos. Los objetivos (ateniendo al número de denuncias, imputaciones, procesamientos y condenas judiciales) y subjetivos (encuestas sobre la percepción de expertos o ciudadanos y los llamados “indices de victimización” en los que se atiende a la experiencia directa del ciudadano en lo que a sobornos se refiere).
Dicho lo cual, los mayores avances en su estudio requiere hablar de la modelización matemática de la conducta corrupta en base a teorías económicas (Homo Economicus) y matemáticas (teoría de juegos) que asumen que la corrupción es un mercado; el soborno, su precio, y que los agentes se comportan maximizando el beneficio en un contexto en el que las condiciones iniciales (la desigualdad de poder y de información) y las expectativas sobre el resto de agentes dan lugar a distintos equilibrios en los que todos ganan. Así, se llegó a la conclusión de que la apatía de los ciudadanos, la falta de pluralidad política, el inmovilismo, las listas cerradas y las circunscripciones pequeñas abaratan el soborno.
Se sugirió que la administración podía funcionar como demandante de corrupción, al tener monopolio sobre los bienes del estado o su gestión, lo que permitiría cobrar un precio (soborno) por ahorrar ciertas barreras (papeleo) interpuestas deliberadamente. Los funcionarios se convertirían, de esta forma, en discriminadores de precios entre los ofertantes, pudiendo exigir altos precios en perjuicio de todos. Algunos teóricos consideraron esta situación como legítima, ya que el soborno sería simplemente un precio por un bien escaso y, por tanto, un mecanismo válido de asignación de recursos. Por otro lado, se argumentó que la corrupción es una suerte de impuesto general a los servicios garantizados por el estado que afecta de forma grave y directa al funcionamiento de la economía y la política. Redistribuye de forma perversa los recursos (a favor de políticos, funcionarios y corruptores privilegiados) reduce la renta disponible (de los ciudadanos y de empresarios) que gastan su dinero en comprar el acceso a servicios o privilegios en lugar de a inversiones productivas o servicios sociales y, en definitiva, impide la libre competencia entre empresas, detrae el estado del bienestar y degrada el sistema político.
Las soluciones de distintos autores son, también, heterogéneas y hasta contradictorias. Parece haber acuerdo en que un mejor funcionamiento del mercado solucionaría el principal de los problemas (téngase en cuenta el sesgo economicista de la teoría) y por tanto las soluciones se dividen entre quienes defienden más intervención del estado para corregir desequilibrios, y quienes consideras que más estado es precisamente alimentar la causa de la corrupción.
Se pasará inmediatamente a analizar la situación en España. Se dará una pequeña introducción histórica que conga el problema en contexto. Después de esbozará un diagnóstico de la situación en lo tocante a las causas y la percepción de la corrupción.
Es una idea establecida que la corrupción en España es endémica y su enraizamiento se remonta muy atrás en el tiempo. Desde “las cuentas del Gran Capitán”, frase hecha que denota despilfarro (“en picos, palas y hazadones: cien millones”), la figura del Valido del Rey como personificación de la corrupción, hasta la institucionalización del caciquismo en el SXIX o el “estraperlo” en el SXX. En la actualidad, la corrupción española detrae la percepción del país como una democracia de calidad y un socio solvente, lo que aumenta la conflictividad social y disminuye las inversiones extranjeras. Los últimos episodios de corrupción han sido en parte consecuencia de una ética economica hipecapitalista (del “empresario tenaz” al “golpe de suerte”) movimientos especulativos a corto plazo y de alto riesgo, desregulación y privatizaciones sin olvidar sospechas del bloqueo de las instituciones anticorrupción por motivos políticos. En los últimos años se han visto envueltas en actos corruptos desde la Casa Real, hasta los ayuntamientos, pasando por el Gobierno, los partidos políticos y sindicatos (con probadas contabilidades paralelas), parlamentarios autonómicos encarcelados, gran cantidad de municipios (con personal político condenado por corrupción), cajas de ahorros (con pérdidas de miles de millones de euros), la patronal de empresarios, los altos órganos del poder judicial (con altos cargos obligados a dimitir por uso de dinero negro), el ejército, el deporte, los colegios profesionales, el fraude laboral o la economía sumergida.
Por todo ello, la percepción de que la corrupción en España es sistémica es prácticamente unánime. Según el informe de 2013 de Transparencia internacional, España es el segundo país del mundo donde más ha aumentado el índice de percepción de la corrupción, sólo por detrás de Siria. La encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas, también en su informe de 2013, señala que la corrupción es el segundo problema de las españoles, sólo superado por el desempleo. Los partidos políticos son el cuarto problema, en clara tendencia ascendente. Por último, tanto ciudadanos como empresas encuestadas por el Eurobarómetro de ese mismo año apuntan a que en torno al 90% considera que la corrupción está instalada en todos los niveles de la administración y que perjudica tanto las prestaciones sociales como la competitividad comercial. Los resultados de las encuestas son abrumadores, pero no permiten concluir que haya una excepcionalidad española fundada en los hechos.
En este sentido, los datos parecen contradecir (o matizar) las percepciones. Señalan que no existe criminalidad administrativa reseñable (con una tasa del 0.01%, es decir, de 1 entre 10.000) pero sí se percibe corrupción política (según estimaciones de la Fiscalía, unas 500 personas terminarán acusadas de delitos relacionados con la corrupción, teniendo en cuenta una población de cargos electos de 70.000 personas, lo que equivale a una tasa del 0,7%). A pesar de todo, aún es pronto para calcular, siquiera someramente, el volumen y el impacto económico de la corrupción en España. Llama la atención que los ciudadanos confíen algo más en la administración local (quizá por razones de cercanía) cuando es precisamente este nivel el que más corrupción alberga: de los 110 municipios con más habitantes, en 39 había casos abiertos.
Este desfase entre los datos (siempre tomados con cautela) y la percepción (quizá algo exagerada) se debe, al menos en parte, al papel de los medios de comunicación. En efecto, vivimos, en palabras de Castells, en una sociedad mediatizada, en la que algo no sucede a menos que aparezca como noticia en los grandes medios. Desde que España entró en recesión, el 50% de las cabeceras nacionales han abierto con noticias sobre corrupción, crisis económica o disputas políticas relacionadas (jubilaciones anticipadas ilícitas, expedientes de regulación de empleo fraudulentos, adjudicaciones ilegales de obra pública, etc). Estas noticias han tenido más que ver con escándalos nacionales, lo que explica que se denuncie ese nivel a pesar de no haber en los últimos seis años políticos nacionales en activos imputados por delitos de corrupción. Todo ello ha dado en llamarse “círculo vicioso de la corrupción”: a mayor persecución, mayor número de noticias, mayor percepción de criminalidad, mayor desafección, y mayor probabilidad de tolerancia. Es posible, defienden los expertos, que se hayan disparado las alarmas precisamente en el momento en que ha comenzado a actuarse de forma eficaz.
La corrupción española es fundamentalmente política, municipal y regional, no especialmente estructurada y ligada al boom de la construcción. Destacan delitos relacionados, fundamentalmente, con contratos de gran obra pública y con licencias urbanísticas. Ello se debe la conjunción del peso de la construcción en la economía del país (que alcanza el 15% del PIB) y a una varianza sin parangón en la Unión Europea en lo que a gobernanza regional y municipal se refiere. Sólo Cataluña cuenta con una Oficina Antifraude autonómica, y los alcaldes de los municipios han gozado de gran discrecionalidad en las intervenciones urbanas. La rendición de cuentas de ambos cargos, autonómicos y municipales, es muy dispar. Por decirlo con otras palabras, la alta descentralización política del país ha de ser mejorada con cadenas de transmisión efectivas entre los distintos niveles del estado, que refuercen la autonomía sin menoscabo de la garantía de objetividad y de servicio al interés general de los poderes públicos.
Dedicaremos la última parte del ensayo a enumerar las medidas anti-corrupción tomadas hasta el momento, así como la valoración internacional y nacional de las mismas, tomando como referencia instituciones de referencia mundial y a los partidos políticos españoles. Por último, se esbozará una pequeña lista de medidas a tomar siguiendo las recomendaciones de Transparencia Internacional de cara a la lucha futura contra la corrupción.
En 1995 se creó la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la criminalidad organizada, que ha sido reforzada estos últimos años, sin embargo, su dependencia del Gobierno pone en duda la independencia que se presupone de un organismo con tanta responsabilidad, amen de un funcionamiento lento causado por el aumento de casos a estudiar. Por ello el gobierno ha modificado la Ley de Enjuiciamiento Criminal y una reorganización del sistema judicial, que permite acometer con más diligencia los problemas, que optimiza los recursos disponibles, y que permite luchar contra la sensación de impunidad que se deriva de la prolongación en el tiempo de las investigaciones y resoluciones judiciales. A pesar de ello, se critica, desde los partidos de la oposición y los miembros de la profesión, la insuficiente independencia de los órganos judiciales (tanto el Consejo General del Poder Judicial, máximo órgano de gobierno de los jueces; como de la Fiscalía General del Estado). También se ha reformado el Código Penal, introduciéndose el delito de corrupción. Sin embargo, se considera insuficiente al no haberse implementado un sistema que proteja a los denunciantes y al no regularse la actividad de los Lobbies. Se han ampliado también las competencias del Tribunal de Cuentas, máximo fiscalizador económico de los organismos públicos. En su informe de 2013, concluyó que grandes partidos políticos del país tenían patrimonio negativo (es decir, habían gastado o debían más del total de su patrimonio). De esta forma, se implementó la prohibición de que los partidos recibiesen donaciones anónimas, así como la prohibición de condonaciones de deudas bancarias superiores a 100.000 euros (que serían consideradas como donaciones. Se han perfeccionado los mecanismo de rendición de cuentas de los cargos públicos, bien modificando el Estatuto del Funcionario; bien exigiendo la publicación de su patrimonio y endureciendo el régimen de incompatibilidades. Sin embargo, la Oficina de Conflictos de Intereses depende del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas, con lo que no goza de autonomía suficiente. Además, los cargos regionales y municipales, así como los de libre designación, no están sujetos a obligaciones tan estrictas. Se ha reformado la Ley de Contratos del Sector Público para que una persona física o jurídica vele por el cumplimiento estricto de los mismos. También se ha modificado la discrecionalidad de los cargos municipales, ya que ahora son los consejos municipales quienes se encargan de laboras antes exclusivas del alcalde (lo que propiciaba un número muy limitado de suspensiones cautelares a obras sospechosas, las escasas demoliciones de obras ilegales, así como irregularidades de diverso tipo en la publicidad y criterios asociados a los contratos públicos).
Por último, se aprobó la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (12/2013 de 9 de diciembre) que incrementa y refuerza la transparencia, reconoce y regula el acceso a la información pública, establece un código de buen gobierno y sanciones por su incumplimiento y puso en marcha el Portal de la Transparencia como ventana única de acceso a la información del sector público. Paralelamente, se constituyó el órgano que velaría por su cumplimiento: la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, cuyo presidente es designado por el Gobierno y nombrado por la mayoría simple de los diputados. Esta condición ha sido denunciada al no garantizar la suficiente independencia de una institución con tanta responsabilidad. La aprobación de esta ley, sin embargo, ha sido bienvenida ya que España era uno de los pocos países europeos al no contar todavía con este tipo de legislación. Huelga decir, los indicadores de Global Right to Information Rating le otorgan una puntuación insuficiente, lo que ha desencadenado la falta de acuerdo parlamentario deseado, al considerarse una ley deficiente para los cánones de nuestro entorno.
En términos generales se trata de simplificar y clarificar la regulación al respecto, apostando por una legislación breve, coherente, duradera, creíble, precisa y realista. Mejorar los sistemas de detección y enjuiciamiento, así como el aumento de las penas por delitos de corrupción. Limitar la discrecionalidad del personal público, incluir códigos éticos vinculantes, mejorar los incentivos funcionariales y estimular su movilidad para evitar la creación de redes. Asimismo, se deben impulsar medios de comunicación independientes y una educación en valores democráticos.
Los retos para el futuro pasan necesariamente por tomar conciencia de los avances implementados por los países líderes en la clasificación de Transparencia Internacional en la lucha contra la corrupción. Se recomienda también un cambio en la Ley Electoral que desbloquee las listas al Congreso de los Diputados, en razón de que, de esta forma, la rendición de cuentas ante los electores será más rigurosa. Asimismo, se contempla como medidas adicionales la exclusión de las personas implicadas en este tipo de delitos, la introducción del mandato revocable y nuevas normativas nacionales sobre la democracia interna de los partidos políticos. Se señalan como problemáticas el riesgo de politización de los órganos de garantía y transparencia y la discrecionalidad en el nombramiento y cese de los funcionarios públicos, lo que compromete la estabilidad y objetividad de la Administración Pública. Asimismo. Se considera positiva la introducción de mecanismos que protejan al denunciante de delitos de corrupción así como una vigilancia atenta e imparcial al enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, para lo cual es imprescindible un régimen de incompatibilidades riguroso y el control de los bienes en el momento del nombramiento y de cese.
La ciudadanía crítica cuenta para defender sus intereses con jueces comprometidos, fuerzas de seguridad profesionales y medios de comunicación vigilantes que impulsen un gran pacto contra este tipo de delitos, exigente y a la altura de los países con lo que queremos medirnos, de tal forma que la democracia Española y su marca sean motivo de orgullo nacional y garantía de calidad en el extranjero.
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